农历新年刚过的那段时间，人们对房价下降的预期升温。先是总理在与网友交流时，表示要在任期内把房价控制在合理的价位，后是“两会”期间，委员代表们批评高房价的声音形成了一股洪流。不过，希望越大，失望也越大。这不，两会一结束，地王的消息、房价空中加油的消息就好像约好了似地鱼贯而来，无房户的恐慌和焦虑不知不觉中创了新高。看来，形势有点严重。近日新华社就连着发了好几篇评论，从发展模式、投机环境、腐败、招拍挂制度到土地财政，全方位、多角度地炮轰高房价，颇有点“五评”、“十评”的气势。
高房价已是全社会议论多年的话题了，参与人数之广、论战时间之长，即便不能称之为罕见，也足可认为是少有。谁要是有兴趣，借鉴伟人当年《中国社会各阶级分析》的方法，将这场旷日持久的论战梳理出若干利益集团、归纳出若干观点流派，理论思维水平想不发生质的飞跃都难。当然，这是题外话。一个显而易见的事实是，不管哪一集团、什么流派，几乎都认为地方政府的行为扭曲是导致当下高房价的一大病因。从这个意义上说，新华社系列评论将炮口对准土地财政，算得上是有的放矢。
人们都承认以土地财政为突出特征的地方政府行为扭曲，是高房价的罪魁祸首，但给出可行对策的却不多。二三十年的经验告诉我们，泛泛地谈论终结某种模式，无一例外是一种幼稚病的体现。当然，也有人给出了具体建议，比如说，为了不让地方政府大搞卖地生财游戏，在分税制下应多切一块蛋糕给地方。还有的人打起了增加新税种的主意，认为弄个物业税什么的，地方政府财源滚滚自然就改邪归正了。还有人说，让农民与开发商直接交易土地，绕过政府这个二道贩子才是断根之法。不能说这些建议毫无道理，但不免是给人就事论事的感觉。
要真正终结土地财政，理顺地方政府行为，不来一场理论上的正本清源恐怕不行。一个根本的问题是：为什么需要地方政府。显然，提供治安、交通、教育、环境卫生等地方性公共产品的供给是地方政府存在的唯一理由。当然，作为一个正在开发中的经济体，公共品的边界可能会稍宽一些，比如提供吸引民间投资的环境。
接下来的系列问题是：以什么样的方式来提供这些公共品，如何确定其规模和结构，如何为这些支出融资。答曰：现代型政府遵循公共决策机制来提供公共产品。由民意代表机构与政府之间共同博弈确定公共产品供给的数量、质量与具体的方案，再通过博弈确定如何为这些产品筹集资金，具体到税收多少、卖地多少（这个问题只存在极少数与中国土地制度类似的经济体中）等。这一决策机制中的核心内容是确定公共产品的规模及融资方式。
这么一个“复杂”机制看似累赘多余，实则不然。因为公共产品供给越多，政府的权力就越大，具体执行的人就越能获得更多的个人利益，所以夸大某些项目的必要性是古往今来所有政府的特长，过度供给公共产品是所有政府的本能冲动，如果没有这个机制的制约，政府就会成为“利维坦”式政府。同样，不经这一机制，税收以及其它筹资行为的合法性就没有保证，操作者就难免有非法运营之嫌。而在具体项目的分配和成本审核过程中，公共决策机制的监督功能也是经济效率的唯一保障。
对照上述标准模式，不得不承认，我们的地方政府更接近于“利维坦”式政府，本能的冲动使得公共产品的过度供给成为常态。比如，很多地方热衷于搞大马路、大广场、大开发区，对于旧的桥梁公路公园等基础设施不是适当修补而是推倒重来，不断地拆掉并不算旧的建筑予以重建，成瘾似地大搞亏本的大型国际活动，无节制地扩张行政人员规模及开支。在项目分配和成本核算上也肆意胡来，宁可在面子工程上一掷千金，却不愿意花钱解决出行难、住房难、就医难之类的民生问题，比方说，宁可给市区马路不断地锦上添花而不愿花力气搞点雪中送炭的事（这违背了投资的边际收益相等原则）。过度的供给冲动使支出规模扩大再扩大。即便面临直接来自老百姓对支出规模和具体项目的质疑与批评，政府也可以很轻松地通过媒体的单向强制性游说，顺利地达到公共产品过度供给的目标。
在公共产品供给无限冲动的情况下，资金饥渴症成为必然。经常有分析人士认为，九四税制导致的地方事权与财权不匹配是导致土地财政形成的原因。其实，在公共决策机制缺位的情况下，政府的事权是无边界的，在大多数情况下，它连游说的环节都免了，就可以顺利扩张自己的“事权”，接下来它又可以堂而皇之地以扩大了的事权来作为寻求更大“财权”的理由。更要命的是，在现有体制下“财权”的获得，根本不需要经过公共决策过程。
在分税制下，将蛋糕多切一点给地方，诚然有利于缓解地方财政压力。但是，只要地方谋求扩大事权缺乏相应的约束机制，它就会永远觉得入不敷出。因为，钱多了，可以修更多更高标准的马路，可以更频繁地翻修并不算旧的市政工程，可以通过各种名目给自己发更多的工资，也可以搞更多华而不实的大型活动。而避开立法机关增开新税种一旦成为现实，不仅苦了老百姓，而且严重危害了法律的严肃性。
在笔者看来，指望增加财力来终结地方土地财政，无异于与虎谋皮。举目四望，今天中国最富的地区，大多是玩土地财政玩得最得心应手的地区。用别人的钱，办别人的事，自己还升官发财，规模最大化当然是理性选择。只要公共决策机制缺位的局面不改变，地方政府过度供给公共产品的冲动就能轻松变成现实，相应对财源的需求就呈现无限大，低成本的小政府就永远是镜月水花，与之相关的腐败也就无法清除。试想：地方政府从上世纪90年代末在“经营城市”的口号下发明的土地财政这一法宝焉会轻易放弃？推高地价的冲动又怎能得到遏制？高房价又如何有降下来的希望?
