证券时报多媒体数字报

　　至少从2004年起，地方政府债务问题就为国内财经界、理论界乃至中央政府所关注，中央政府高层也多次提醒地方政府注意债务风险。即便如此，随着地方经济的发展，地方政府的负债继续水涨船高。尤其是在2008年金融危机之后，地方债务更是急剧膨胀。

　　地方政府

　　巨额负债酝酿风险

　　据2010年5月29日某财经媒体引述银监会主席刘明康的话称，截至2009年末，地方政府债务总额已超过8万亿元，地方政府融资平台贷款余额高达7.38万亿元，其中4万亿元是以前老项目，3万多亿是2009年信贷超额释放产生的新融资。也就是说，在2009年一年地方政府负债增长超过80%，而且目前还在高速增长。

　　中金公司2010年的研究报告预计，2009年末，地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2万亿～3万亿元，2011年底达到约10万亿元。

　　虽然10万亿元的地方政府负债约占中国2009年GDP的三分之一，相当于中国外汇储备的70%，但可怕的是债务率高企（年末地方政府债务余额与当地财政收入的比值）。不少地方政府的负债与当地财政收入的比率超过100%，而债务率达到2倍、3倍甚至10倍以上的地方也不少见。

　　云南某著名旅游城市年财政收入10亿元左右，但是负债就已经超过百亿元；西部某县在2009年的财政收入大约12亿元，除去工资等正常支出，仅剩3亿～4亿元用于偿债，而该县2010年仅利息一项就要偿付18亿元。

　　债务为房地产调控添变数

　　地方负债持续攀升，而举债的担保和还债的收入都有赖于土地。 在2009年的7.38万亿元融资总量中，50%是依靠土地抵押的，其余均为无抵押担保或资本金不足的项目；其中大约60%～70%贷款需要土地开发权、地方政府财政等第二还款来源的安排。最近媒体报道多个地方“卖地还贷”，就反映了目前地方政府负债的困境。因此，目前的房地产市场调控一旦见效，地方政府的土地收入减少，地方政府的债务危机就会爆发，不但会造成不少项目半途而废，还会引发银行的系统性风险。

　　对于地方债务的风险，从国务院到财政部、人民银行都高度重视。2010年1月19日，国务院总理温家宝在国务院第四次全体会议上，就强调把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入当年宏观政策方面重点抓好的工作之一。9月13日，温家宝在夏季达沃斯论坛上再次指出，在应对国际金融危机中，我们清醒地看到财政金融领域的潜在风险，特别是地方政府融资平台的债务风险，这个问题由来已久。

　　为此，央行、银监会把地方政府债务作为2010年整肃三大金融风险之首。2009年末，全国32个省级地方首长都收到了央行和银监会直接发送的地方融资平台信贷数据监测报告，以提醒地方政府注意地方融资平台大量举债造成的风险。而国家发改委从2009年下半年以来，审批地方城投债大门逐步收紧。地方融资平台从2009年的迅速膨胀，到2010年又开始急剧收缩。

　　如何解决地方政府的巨额负债问题？财政部在借鉴解决“普九”债务经验的基础上提出“治存量、开前门、关后门、修围墙”的思路，但更多的人则希望修改《预算法》，发行地方政府债券。

　　2009年央行副行长刘士余就表示，目前大量的地方政府融资平台对于地方财政偿债能力构成威胁，解决这个问题可以利用银行间债券市场，其增量部分可以考虑市政债。今年4月央行行长周小川在清华大学进一步表示，中国快速推进的城镇化需要大量的资金，可以综合考虑使用公共财政承担、财产税(房产税)及市政债等多种方式解决。

　　作为央行行长，周小川关于发行市政债的讲话引发不小争议，支持者多，反对的声音也不少。反对者主要担心地方政府在政绩工程的思路下，把地方土地财政转变成地方债券财政，土地财政尚有土地作为担保，地方债券又将以什么作为保证？目前地方财政不透明，滥用资金比比皆是，地方政府公信力普遍低下，地方政府债券如何保持信用？因此有人担心，地方债券不但有可能让地方政府财政彻底破产，还会让地方政府信用进一步丧失。

　　周小川称，关于市政债的讨论正在人大财经委和学界中进行。事实上七八年前中央也曾一度考虑发行地方债，但最终放弃，因为担心地方上没有预算的硬约束，一旦开了口子，地方盲目上项目、发债券，规模难以控制。实际上目前地方政府的融资相当一部分来自城投债，城投债虽然是一种公司债，但从资金使用用途来看，实际上是一种准市政债。由于城投债规模在近年急剧扩大，已经引发市场担忧。

　　资产证券化

　　是解决困境之道

　　显然，在目前体制下地方债券即使要上，为了控制风险，对发行地方债的门槛会比较高，范围和规模都会比较有限。在发行市政债之外，还要寻找更多办法来解决，笔者认为，利用资本市场可以成为化解地方债务的一个有效办法，也就是把地方政府的融资平台重组，打包上市。

　　在中国过去二十多年的经济发展中，利用资本市场来解决一些复杂而庞大的债务问题是有成功经验的。首先是上世纪80年代末到90年代的企业三角债问题，三角债是中国由计划经济向市场经济转轨过程中出现的经济现象，80年代末政府开始治理三角债，但是三角债越治理越多。1988年三角债为320亿元，但到1990年底突破2000亿元大关，1996年大约达到了8000亿元，而进入21世纪以来，三角债几乎再没人提起，因为经过90年代的国企改制、重组上市，三角债问题得到基本解决。其次是中国银行业的改组上市，上市前各大银行都存在大量的烂账死账，解决办法是剥离不良资产后重组、引进战略投资者后上市，几大银行相继上市，也就标志着中国银行业改革成功。

　　现在要通过资本市场解决地方债务问题，也可依循这一思路。各地方政府的融资平台，分别为财政局、发改委或属下的投资公司，依地方经济规模不同而有多有少。这些融资平台公司有的有资产，有的只是空壳公司，不管是哪一种，地方政府都可以把政府出资购置的各类设备、建设的公共设施产权，以及下属各行政事业单位所有的土地使用权和房屋所有权、经营性资产等划转至融资平台公司名下，做实做大融资平台公司。以这些融资平台为依托，形成稳定的现金流收入，引进产业投资基金，或者把资产证券化，向上市目标逐步迈进，让地方政府逐步减少对土地财政的依赖。除此之外，把地方上的国有企业进一步重组上市，或者整体上市，也是地方政府融资渠道之一。

　　与发行市政债相比，通过资本市场来解决地方政府债务，融资规模受到限制，资金的使用也容易得到监督，但却不是所有地方政府都有条件这么做，这就取决于各地资产的具体状况。但无论是发行市政债还是资本运营，都需要地方财税体制透明，地方财政真正走向公共财政，这两条路才可能深入走下去。

　　目前各地楼价虽未出现明显回调，但楼市调控的力度却明显在增强。今年以来重庆的土地市场就非常不活跃，已经给各地的土地财政敲响警钟。因为其他一些城市对土地财政的依赖更甚，一旦土地市场回落，地方政府负债就会爆棚，资本市场这个融资平台将会迫切地走到前台，从另一个角度验证“楼市跌、股市起”的规律。需要指出的是，无论是发行市政债，还是求助于资本市场，这些都不是解决地方负债的根本途径，问题的关键还在于中国财税体制需要进一步深化改革，平衡中央与地方的财权，同时也需要地方官员转变唯GDP至上的经济增长理念。

　　（作者单位：香港《亚洲周刊》）