证券时报多媒体数字报

　　我国财政支出结构的

　　历史轨迹

　　从政治与经济制度变迁角度观察，建国之后我国财政收支总量表现可以分为三个阶段：

　　第一个阶段是1950-1978年，该阶段处于传统的计划经济时期；第二个阶段从1979年-1993年，该阶段对应改革开放初期计划经济向市场经济转轨过渡的时期；第三个阶段自1994年至今，我国全面转向社会主义市场经济建设阶段。以“分税制”确立为标志，包括财税、会计核算在内的经济体制各个层面都进行了重大改革。

　　以上三个阶段大致对应于罗斯托（Rostow）理论中的传统与准备起飞阶段、经济腾飞阶段以及初步完成腾飞阶段。

　　从战略结构来看，各个时期财政支出项目侧重点各不相同。大致也可分为三个阶段：

　　1、1950-1978年，“革命型政府”对应“吃饭财政”、“建设财政”。该阶段以严格的国家计划为特征，财政资金首先被用于满足基本的经济建设之需，民生需求只在最低层级上以“配给”方式提供，公共服务支出处于极低水平。

　　2、1978-1993年，以经济建设为中心时期，对应“建设财政”、“管理财政”。在这一阶段，计划经济体制开始向市场体制转型，城市化建设全面展开，财政的建设支出继续居于主导地位，支出结构中对投资方向进行了若干调整，以满足民生为导向的基础设施建设受到更多关注，民生支出有所增加，但公共服务性支出仍处于较低水平。

　　3、1994年至今，全面建设小康社会时期，对应“管理财政”、“服务财政”。在这一阶段，我国进入以市场化为导向的全面经济建设时代，重化工、城市化步伐加快，教育、卫生医疗、住房制度改革全方位展开，政府职能开始在管理中开始注重服务职能，社会保障建设从无到有地建立起来，建设性支出相对比重下降，但仍处于支配性地位。

　　建国以来，我国财政支出在宏观结构演变方面呈现出的特点是：1、生产经营性投资者支出占据主流；2、初期“重建设”而“轻民生”，近年正在转向注重二者之间的平衡；3、民生建设仍属刚刚起步阶段。尽管近几年来，市场缺陷暴露出一系列问题，我国政府加大了民生支持力度，但总的来看，积累优先、投资拉动增长的财政支出格局并没有根本改变；4、管理日益庞大而复杂的行政性开支大幅增长。

　　我国财政支出结构战略

　　调整的方向选择

　　我国社会向成熟的市场阶段过渡的进程，决定了现阶段以及未来较长一段时期，财政支出结构的战略调整必需更好地平衡经济建设支出与民生支出，必须优化政府对经济增长的拉动效应，强化政府的经济平衡功能；强化对就业、民众福利提升、消费的分配调节等民生方向的引导功能；强化公共产品提供与公共服务的支出功能。总的指导方针，我们认为应该遵循以下几个原则：

　　必须做到效率与公平兼顾，既要充分发挥财政的资源配置功能，又要发挥财政和收入分配调节功能；

　　经济增长与社会发展的长期与短期利益必须兼顾，必须有利于转变经济增长方式，保持经济均衡增长与社会和谐进步；

　　必须更加注重民生支出，使改革成果惠及全体人民；

　　必须有利于转变政府职能，强化政府公共服务功能。

　　我国经济多年增长积累起雄厚的物质财富形成了进一步发展的基金，已经有条件、也有能力更好地满足人民群众物质与文化生活之需，让全民共享经济增长与社会发展成果，这是社会公平的体现。而从效率角度来看，对于仍处在向福利社会趋进的中国而言，继续采取有力措施促进资本形成，今后一段时期内仍将是重点。但经济可持续增长要求转变增长方式，在外需增长放缓、投资增长“增量”潜力挖掘空间难再扩大的时候，消费贡献力度需要加大，财政支出有必要进行积极配合。

　　关于财政收入分配功能与“公平”和“效率”的关系问题，还存在一个认识转变问题。传统观念认为，财政支出向民生方向倾斜，更多涉及的是公平问题。我们认为，财政支出的收入分配不仅涉及公平，也涉及效率，这一结论可以从三个方面进行论证：首先，按照凯恩斯有效需求理论，个人与家庭边际消费倾向随着收入的提高而递减，因而高、低收入群体之间的边际消费倾向有着巨大的差异，低收入群体边际消费倾向较高，但其有消费意愿而没有消费能力，因此，采取措施更多照顾中低收入群体，提升其个人与家庭的消费能力，可以增加社会的总量消费能力，从而有利于提高经济效率。其次，根据理性预期理论，一定时期社会消费函数既取决于现实收入水平，也取决于个人与家庭对未来的预期，医疗、教育、养老以及其他基本保障等各种因素都影响着这种预期，故保障性支出通过消费预期影响消费选择、进而影响经济效率。第三，财政收入分配功能涉及人力资本的形成与投入，从提高国家综合竞争力角度来看，必须从战略高度认识科技与教育的投入，人力资本、科技与研究开发、教育投入是一种基础性资本支出、是生产性支出而不是消耗性支出，这是内生增长理论的“技术进步观”。上述三个方面，都可以使我们理解，增强财政支出的收入分配功能是提高社会公平的需要，也密切关系着社会效率。

　　基于上述认识，关于我国财政支出结构的调整与优化，我们提出以下若干政策性建议：

　　1、优化政府投资支出的结构。从产业战略布局来看，第一产业应在稳定中逐步转向“集约经营”，第二产业应该注重产业升级与结构优化，具备更多吸纳就业潜力、与人民群众福利提升紧密相关的第三产业应该受到大力扶持。从成本-效益角度来看，那些高能耗、高污染、低效率的产业投资应该进行压缩，投资性支出重点转向产业升级以及具有更高科技含量与效益前景的产业。从经济内生增长的前景来看，除特定时期外（如经济萧条需要政府直接扩大投资），财政应主要担当政策引导功能，投资拉动应更多依靠社会资本力量形成的“自发增长”效应。

　　2、投资结构在布局方面的改革应向民生工程倾斜，向中西部欠发达地区倾斜，向有利于经济长远发展、平衡发展的方向倾斜。

　　3、强化与优化财政转移支付功能，调节社会收入分配与地域的平衡发展。我国收入分配与经济社会发展的不均衡的主要表现在不同收入群体之间的差异、地域之间的不平衡、城乡二元结构的矛盾、垄断性行业与非垄断性行业的差异等等方面。这些问题的解决除了直接的中央财政支出的扩张支持外，可以更多通过转移支出安排对弱势一方进行扶持，财政支出在战略层面应该进行合理、统一、有序、规范的安排。

　　4、强化教育、卫生、医疗、社会保障、住房、城乡社区事务等公共服务领域的财政支持力度，这也是我国现阶段社会矛盾焦点较为集中的领域。

　　从支出比例来看，我国财政支出在上述各个方面的投入与发达国家相比有着相当大的差距。以美国社会保障支出为例，美国联邦政府在社会保险、老年医疗保险等政府对个人的转移支付自1970年代之后一直保持在占GDP的10%以上，是政府支出中最大的项目。尽管1998-2008年我国社会保障的财政投入年均以超过25%的速度增长，但截至2008年，我国财政支出中用于社会保障和就业的资金（包括财政对社保基金的补助、行政事业单位退休人员工资、企业改革补助、就业补助、抚恤支出、城市低保支出等）总额仅占该年度调整后GDP总量的2.17%，即便加上全部医疗卫生支出（不只是个人转移支付部分），占当年GDP的比重也仅为3%左右。当然，中国作为一个发展中国家，与美国这一高福利发达国家相比，存在差距是必然的，美国也不一定是中国效法的目标，但上述数据至少可以揭示的是，我国社保建设支出有着巨大的提升空间。

　　再以教育与科技支出为例，2008年，我国用于教育与科技的财政支出分别为9010.21亿元和2129.21亿元，占GDP的比重分别为2.87%和0.68%，较“十五”期间的若干年份还有所降低（2001-2003年，国家财政性教育经费占国内生产总值比例分别达到过3.19%、3.41%、3.28%，之后降至3%以下），离我国自己提出的4%目标还有相当大的差距。中共十七大提出，到2020年，财政性教育经费投入占GDP比例达到4.5%至5.5%之间，同时提高社会保障支出占财政总支出比例，力争到2020年基本达到中等发达国家的投入水平，财政支出结构在这方面的调整同样有巨大的提升空间。

　　5、压缩行政刚性支出膨胀需求。我国的行政开支一直以来增长快速，来自财政部的统计表明，中国目前的全部行政管理费占财政总支出的比重超过了10％，近年则接近甚至超过20%（1978年这一比重仅为4．71％）。这一比重比日本、英国、美国等发达国家高出数倍。巨额的行政管理费挤占了中国本该用于社会福利改进的财政资金。

　　6、规范预算外资金的收入与使用。作为一种“非制度性”安排，我国预算外收支规模也在不断增大，到2007年，预算外资金总收入达到6820.32亿元，总支出为6112.42亿元。预算外资金属非税资金，游离于预算管理之外，容易出现浪费、随意性使用、难以进行有效计划以及及时有效监督等问题。对该项资金的使用应该进行规范，总的原则是应尽量纳入预算体制之内，对既存的部分进行有效监督，包括及时披露相关信息、完善健全收支手续等。

　　需要指出，财政支出结构调整需要一系列的制度改革进行配套落实，“配套性”改革涉及财政、金融体制改革问题、财税法规体制建设、社会保障建设、户籍制度改革，以及政府自身观念转变、行政改革与依法执政问题。这些领域的改革需要财政支出支持，而改革如果进行得好，将可以反向对优化财政支出结构做出贡献。比如初次分配与再分配问题解决好了，中低收入群体收入得以更多保障，可以有效减少社会救济以及最低生活保障方面的补助性支出；社会保障制度改革的有效落实可以提高居民对未来预期及消费水平，反向对收入剌激而扩大财政收入来源；户籍制度的改革在促进就业、解决劳动者跨地域流动、地域发展不平衡与收入不均等等问题的解决都将具有巨大的推动作用，也将能够通过促进经济增长、地域和谐发展及分配公平而对财政支出优化起到推动作用。政府自身执政建设方面，我国当前一个突出问题是政府部门存在着严重的浪费、官僚主义、腐败问题“三大顽疾”，政府职能的改进与提升直接的效应是将可以带来财政支出的巨大节约，其在财政支出之外释放的巨大社会效应，更将无可估量。