证券时报多媒体数字报

  日前，中央会议要求加大结构性减税政策力度，结构性减税已成为“稳增长”政策的重要抓手。笔者认为，结构性减税作为积极财政政策的重要手段，加强政策力度是一方面，但更重要的是努力削减在进行结构性减税过程中面对的各种阻力，使各项措施真正落到实处。要让结构性减税顺利推进，必须妥善处理好各利益群体关系。

  过往减税效果偏短期性

  过去一段时间的结构性减税政策，在经济全局和税收领域都产生了重要影响。结构性减税配合财政支出政策、货币政策，在调节收入分配、扩大内需、调整进出口产品结构、促进产业协同发展、节能减排等方面，都发挥了重要而独特的作用。结构性减税强调更深层面地减轻纳税人税收负担，而非表面地减少税收收入。减税之中有增税，包括不同税种之间的增减结构变化、同一税种内部的增减结构变化。增税虽少，但调节目标很明确：一是节能环保、资源综合利用；二是产业结构调整，主要是针对房地产业。

  但是，以往结构性减税的政策效果都趋于短期性。减税对扩大投资的乘数效应较强，但促进消费的政策力度不够，对消费增长的作用只体现在居民对减税消费品的消费增加而不能刺激居民总消费支出的增加。长期以来形成的消费需求贡献偏低的需求结构、第二产业比重大而第三产业增长慢的产业结构和“跛足税制”的双主体税制结构都未得到显著改善。相比之下，虽然“稳增长”对于经济社会稳定至关重要，但是深层次的结构调整则决定着整个经济发展的可持续性。

  变临时调整为长期税制改革

  我国加大结构性减税政策力度，既要注意解决眼前问题，也要注意长远发展，应将结构性减税的目标转移到经济结构优化上，政策内容也应由短期的临时政策调整转向长期的税制改革。通过综合运用具有对策性、灵活性的临时性调控政策与具有连续性、稳定性的制度性调控政策，把促进投资与消费、调节收入分配角度的减税与保证财政收入的增税相结合，根据经济结构调整与优化需要，在诸多行业、环节、产品中实行部分减税与部分增税，形成长短结合，连续性、稳定性与灵活性结合的税收调控机制。更为重要的是，应从优化税制、规范税制的角度实施结构性减税，形成各种税收工具和税收要素科学分布、协调配合、功能完善的税收制度，将结构性减税作为税制改革的一项长期战略性选择。

  一旦将结构性减税上升为一项长期制度改革，必然面对许多以前短期临时政策推出时所没有出现的阻力。毕竟改革不可能没有输家，很难具有纯粹的帕累托改进意义，税改必然会侵犯某些群体的利益。连续多年的税收收入快速增长，对既得利益集团来说已经形成了其利益来源的重要形式，他们要力求保住现有的利益分配格局，没有社会创新的动力，缺乏创新的愿望。因此，结构性减税对既得利益集团没有吸引力，他们势必会阻碍收入分配的重新划分，阻碍税制改革目标向减税方向发展。

  我国进入了一个制度僵滞的境地，权力不肯退出市场，反而强化对市场自由交换的压制和控制。在减税时悄悄地搞增税。结构性减税更多涉及隐性税收，即所谓的“灰色地带”，包含税和费两个方面。一方面政府大力主张结构性减税，推动“营改增”试点，提高小微企业的增值税、营业税起征点，提高个人所得税扣除标准等；另一方面，一系列普遍性的增税政策又悄然推出，如开征地方教育费附加、税务代征工会经费、税务代征残疾人保障金等。这是因为减税具有“J曲线”效应，譬如随着“营改增”推进速度加快，增值税抵扣的链条会进一步扩大，减税效果也会进一步显现，当期可能会带来税收收入的减少，造成政府收入的急速下降，这会触动各级地方政府的敏感神经，千方百计通过其他途径弥补减税损失。

  确保宏观税负合理

  面对地方政府减税的思想包袱，调整税制结构、推动税制改革就成为结构性减税的应有之义。分税制以来，地方政府的财权与事权不匹配，是一个令人头疼的问题。我国地方独立税种收入比重很小，共享税收入比重很大。在我国现行的28个税种中，虽然划归地方的税种较多，有18个，但这些地方税种大都是税源零星、征管难度高的小税种。对于地方政府而言，中小企业是很大的税源，这也造成地方政府对减税没有动力，中央希望减轻税负，但地方政府缺乏主动性和积极性，造成一边在减税、另一边又巧立名目征收各种费用的局面。

  事实上，各级政府包括社会民众都应该明确结构性减税的目标。结构性减税做出有增有减的税制设计，主要是为了实现宏观税负的降低并总体稳定在一个合理区间，而不是税收收入绝对量的减少。这样的税负水平应该与经济发展水平和国外同等国家税负水平保持一致，以实现经济的活力和税收的竞争力，进一步规范国家的分配行为，并构建有利于转变经济发展方式的税收制度，促进经济社会可持续发展。 （作者系经济学博士、财经评论员）