证券时报多媒体数字报

  经济利益是一个社会的中心利益，而政府的政策对它影响很大；尤其是在我国这样的社会中，政府拥有超级的权力，所以公共政策对于经济利益的影响更为巨大。然而，在一些有益的政策得以出台的同时，经济政策的制定却不时地犯着许多错误。政策争议原本是正常的，但一些政策直接违反基本的经济规则，以致完全可以定义为“错误”。例如，为了“防止房价过快上涨”，所实行的政策实质上是在搞限产保价。在逐步纠正旧体制的弊端和过往政策错误的同时，新的错误却不断发生。这表明制度流程中存在某些系统性的缺陷。这促使我们有必要思考这样的问题，即如何从制度上来保证政策制定具备应有的科学化和专业化水平。这是需要全国人民关注与思考的重大问题。

  为此，笔者考察了美国的有关制度安排，觉得受益匪浅。尤其是美国联邦政府中所设立的“经济顾问委员会”（Council of Economic Advisers，有时译为“白宫经济顾问委员会”或“总统经济顾问委员会”），值得我们予以研究和借鉴。该机构是依法设立的准部级机构，由约20名由总统任命或聘任的专业经济学家组成，辅之以若干助手和办事人员。其中的3名最高级职位需要经过立法机构批准。这些经济学家们一般都来自大学和各个研究单位，在白宫的任期是短暂的和暂时的；任期结束后，一般都仍旧返回原有工作单位。作为总统的首要经济智囊，“经济顾问委员会”是一个小而有活力的机构，它在美国经济政策的制定中向来都发挥着举足轻重的作用。

  我们可以向这一机构借鉴些什么经验呢？

  首先，应当提高政府智囊机构的行政级别，使之作为常设组织，走向前台，处于公开和显要的位置，成为政策制定流程中不可缺少的一个环节。这种安排的一个好处是，政府领导人可以不采纳顾问的意见，却不能阻止顾问发表意见。这样一来，领导人就会得到适当的信息。

  其次，顾问职位采用任期制，既可以保证顾问与政府领导人具有彼此一致的政治倾向，从而真正起到积极的帮助作用，又不至于使人员队伍发生僵化。现有的国务院发展研究中心原本是作为政府智囊机构而设立的，但是，由于它仍旧沿用老式的行政体制和用人制度，如今已经几乎变成了一个赋闲养老的单位。然而，领导人总是需要顾问的，如果现成的机构设置不敷需要，领导人只好向其他渠道寻求襄助，其结果是，顾问的来源变得分散和非正式化。公开的顾问制度意味着，领导人选择顾问的范围是受到一定限制的，不能随意选择那种明显缺乏资历、又缺乏社会支持的人员参知政事，决策流程不能黑箱化。这种制度也是对领导人的一种保护。由于经济政策的专门性，各类政策其实主要都是来自各类经济专家的，可是，假如决策流程不够透明，领导人就有可能承担过多的政治责任。政策出了问题，作为国家官员，提出该政策的顾问首先应当承担责任。他不仅应当向所服务的领导人负责，也要向公众负责。领导人所承担的只是决策上、政治上和用人上的责任。这种区分是“责权利相对等”原则的基本要求。他也是对顾问人士的一种激励，以免他们只能在幕后秘密地做“无名英雄”。

  鉴于上述理由，笔者认为，我国的行政体制改革应考虑借鉴和引进这一制度。这样的顾问委员会可以新设，也可以在改造现有机构（例如国研中心）的基础上成立。经济政策的制定机制固然涉及范围更为广泛的体制改革问题，不过，不妨先从行政体制这个相对最为容易的地方做起。

  有人可能会反对这个提议。他们也许会说，目前我国党政机构的领导人普遍拥有越来越亮丽的学历背景，提议设立这样的顾问委员会，难道是对领导人的政策制定能力不够信任？笔者的回答是：非也。政治领导人通过一定的竞争获得相应的职位，这表明他们是精明强干之士，其高学历背景对于理解、吸收专业意见和提高判断力也是非常必要和有益的，然而，这终究是不够的。就好比汽车厂要聘请最好的工程师来设计汽车一样，国家也应该聘请最为杰出、最为适任的经济学家和经济专家来设计经济政策，而我们不能奢望所当选的政治领导人恰好就是这样的人。政治人物毕竟是政治人物。政治是公共生活的重要领域，政治工作的专门性应当受到尊重；同时，鉴于“术业有专攻”，一般来说，政治人物不可能同时也是经济专家；在分工的社会中，这也是不必要的。这个道理与美国相同。美国国会拥有强大的研究和政策制定能力，可是，国会议员们却认为，为了吸收专家们的意见，设立“经济顾问委员会”这样的超党派和专业性机构是必要的；其原因就在于，国会本身是政治性的。

  领导人同我们大家一样，也是常人。政治领导人并非有三头六臂，经济政策的制定和经济管理是很复杂的，其专业性是很强的。对于这样的重任，连资深经济学家们也往往感到勉为其难，何况对于非专业人士？经济学固然有其自身的问题，本身亟须发展和完善，但这绝不表明，仅仅凭借行政经验和直觉行事，就可以把我们这个复杂的经济体管得更好。没有人是全知全能的，而一个好制度的标准是，能够把实际经验与抽象知识相互结合；为此，在实干者聚居的场所，就应当把研究者补充进去。这样的措施一定会使各方都受益。此外，鉴于各类利益集团的活动目前正在越来越显著地影响着经济政策的制定，一个专家型委员会的设立也将有助于平衡和抑制他们的影响力。

  有人也许还会担心这将造成机构重叠，而笔者的意见恰恰相反。现在全国各地各部门设有大量从事实证研究和政策研究的机构，而这些机构恰恰缺乏一个总的协调者。与政策有关的研究需要有组织地、有系统地、持续地、递进地进行。政策提议应当首先在专业人士之间进行讨论，然后再提交给领导和公众进行选择。相信这样的举措对于相关研究领域的进步和职业经济学家群体的发展，将会是十分有益的。

  不仅如此，笔者还认为，如同各地各部门都建立新闻发言人制度一样，各地各部门同样也有必要建立正式的法律顾问制度。每个行政单位的政令和事务，如果都有法律顾问参与其中，就可以避免政府部门执法犯法这样的尴尬事情发生，政府部门的法治观念和守法意识就会大为提高。这对于国家的法治建设将会是十分有益的。