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  今后，无论国企还是民企，只要不涉及敏感领域和地区，10亿美元以下的境外投资将不再需要送发改委各级部门核准，而只需要提交表格备案即可。这是日前由国务院公布的《政府核准的投资项目目录(2013年本)》中的最新规定。为贯彻这一规定，国家发改委相关部门正在加紧修订《境外投资项目核准和备案办法》，该《办法》将大幅下放对境外投资的审批权限，建立以备案制为主的境外投资管理体制。

  备案制

  有利于企业走出去

  我国现行境外投资管理体制以核准制为主，确立于2004年，是规制境外投资的重要手段，是对企业经济活动的一种政府管理。我国现行境外投资核准制度包括两个部分：一是由商务部及省级商务主管部门对企业境外直接投资进行核准，凡属规定情形的企业境外投资均须报商务部或省级商务主管部门核准；二是由国家和省级发改委对境外投资资源开发类和大额用汇类项目的核准，称为项目核准。资源开发类项目指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目，中方投资者的投资额以限额（2004年为3000万美元，2011年放宽到3亿美元）为界，分别由国家发改委和省级发改委核准。大额用汇类则指资源开发领域外的项目，中方投资额以限额（2004年为1000万美元，2011年放宽到1亿美元）为界，分别由国家发改委和省级发改委核准。

  在2011年基础上，此次最新的规定为“中方投资10亿美元及以上项目，涉及敏感国家和地区、敏感行业的项目，由国务院投资主管部门核准”。商务部数据显示，2013年1月~11月，我国境内投资者共对全球156个国家和地区的4522家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类直接投资802.4亿美元，同比增长28.3%。另据统计，在2013年上半年40余起海外并购案例中，仅有中海油收购加拿大尼克森公司一起并购案金额高达15.1亿美元，其他并购案金额均未超过10亿美元。从目前境外投资项目实践来看，10亿美元以下项目由核准变为备案，将改变过去境外投资审批过程中的环节过多、材料复杂、程序繁琐状况，缩短审批时间，会激发国内企业的投资热情与积极性，推动境外投资规模的扩大。

  放松管制

  是管理体制改革方向

  从世界范围看，各国对境外投资大都经历了从一开始的严格限制到逐步放松管制的过程。韩国从1996年起对限额以下的海外投资实行投资自由化，印度2003年修改其海外投资的“自动通道”，符合条件的海外投资无需政府事先批准。在境外投资管理体制上，放松管制是改革的基本方向，备案制应成为主要的政府管理手段。所谓备案制，是不需要经过行政主体的实质性审查，只需履行登记备案程序即可取得相应的资格。对于那些无需设立核准的事项，取消核准制而代之以备案制，可消除现存核准环节的境外投资障碍，较好地体现公开、公平、便捷和效率原则。

  国家发改委2004年《境外投资项目核准暂行管理办法》已对特定对象在一定范围内实行了备案制。依据该办法，中央管理企业可以自主决策其投资的中方投资额限额以下的资源开发类和其他类境外投资项目，并报国家发展改革部门备案，这无疑在一定程度上推进了境外投资“自由化”。但是现行备案制仅为国家发改委在境外投资项目核准中采用，且其适用的范围较为狭窄，即仅适用于为数不多的中央管理企业，准予其进行自主决策就是给予其免于核准的“尚方宝剑”，而数量众多的其他企业不能享受这一待遇。这使得原本就占有各种资源等优势的中央管理企业在境外投资项目核准制度方面又取得了优势地位，很难说这样的差别性备案制是公平的。

  建立以备案制为主的

  管理体制

  一是应扩大备案制的适用范围，这也是此次新规的主要内容。要使各种企业享有同等的权利，不应仅局限于中央管理企业。而且也不应仅适用于境外投资项目，而是应该统一适用于所有的境外投资。

  二是应建立核准制的“负面清单”管理模式。1月8日国务院常务会议决定，逐步向审批事项的“负面清单”管理迈进。目前境外投资核准条件有两种方式，商务部采用否定列举的方式规定核准条件，这类似于“负面清单”管理，国家发改委则采用肯定列举的方式规定了核准条件。采用否定列举的效果明显优于肯定列举，采用否定列举，即境外投资只要不违反公共利益的要求就能获得核准，扩大了企业境外投资自由权利的范围，限制了政府规制境外投资活动的范围，并使核准制更为简便和具有效率。

  作为一个新兴市场大国，我国对境外投资实行核准制具有其必要性和合理性。但是，为适应我国经济发展和促进境外投资的需要，现行核准制必须进行改革，基本方向是将政府规制限定在维护国家安全和公共利益的范围内，并进一步完善市场经济机制，将投资者的境外投资自由权利逐步地归还给投资者。此外，应建立统一、高效的核准机构，消除目前的双重核准现象；逐步缩小核准制的范围，扩大备案制的范围；健全境外投资的鼓励和引导措施，加强境外投资的事后监管和服务，完善公司治理。

  （作者系经济学博士）