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  【说法不武】当务之急是要明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系。

  中央一号文件首次提出农民承包经营权可抵押。中共中央、国务院近日印发2014年一号文件。文件确定坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化，首次提出赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。

  新一轮农村土地制度改革的核心，就是要赋予农民更多财产权利。秉承十八届三中全会的相关决策精神，中央一号文件首次提出农民承包经营权可抵押，强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。此举将释放巨大改革红利，推动农村生产力的再次大解放。

  按照《物权法》的规定，土地承包经营权属于用益物权，农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但《物权法》又规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押，因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。有必要从政策和法律上赋予农民更多的土地使用权权能，赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利，使农民能够以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。将抵押、担保权注入土地承包经营权权能，可以充分活化土地使用权的金融功能和作用，扩大农村有效担保物范围，有效缓解农业农村发展中面临的融资难问题。

  需要指出的是，赋予土地承包经营权抵押、担保权能，并不会改变农村土地集体所有性质。土地承包经营权抵押，所抵押的只是农民对土地的使用权，即用益物权，而不是土地的所有权。2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权。用益物权抵押并不会改变农村土地的集体所有权性质。即使出现抵押风险，所转移的也只是土地承包经营权，即转移的是土地的使用权，土地的所有权并不会发生转移，农村土地集体所有的性质不会改变。农民通过农村土地的转让承包获得租金，就是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了也只涉及抵押的农民与银行约定的几年经营权，并不会改变集体所有制。

  土地承包经营权是农村承包经营关系的新型物权，应当受到法律的保护。既要从政策上赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，也要注意与现行法律法规保持衔接，及时修订相关法律法规，当务之急要修改农村土地承包法、物权法等法律，明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系。有必要制定农村宅基地管理法，依法保障农户宅基地用益物权，依法保护农民对宅基地之上住房财产的占有使用收益权利，实质性发挥农民住房财产在增加农民财产收入中的重大作用。

  今年即将出台的《不动产登记条例》也应对农村土地承包经营权登记作出明确的规定，将土地承包经营权登记纳入不动产统一登记，以不动产统一登记为契机全面明晰和确认农村集体土地所有权和承包经营权。产权归属清晰是产权交易的基本前提，只有通过登记发证，将各类不动产权利确认和固定下来，不动产产权改革和不动产市场交易、流转才能进行。国务院已明确由国土资源部统一负责土地、房屋、林地、草原和海域登记，承包经营权登记也将纳入不动产统一登记。中央要求5年内完成农村土地承包经营权确权的登记发证。

  市场经济就是法治经济。备受关注的新一轮农村土地制度改革，既要充分发挥中央政策的指引作用，也要高度重视发挥国家法律的保障作用，及时通过立法和修法巩固改革成果，真正让土地改革纳入法治轨道，为农民获得更多财产权利提供法律的保护伞。  (作者系《中国司法》杂志主编）