中国基金报多媒体数字报

  【说法不武】

  对有失控之嫌的授权立法必须严格规范，明确授权形式、授权时限、监督方式、立法责任。

  立法法是规范立法工作的基本法，对地方立法权的“放”和对授权立法的“收”，成为舆论关注的焦点，也是“立法法”实施14年后首次大修的亮点之一。

  “下放”地方立法权，让地方立法真正因地制宜和独立自主。将以前仅有“较大的市”独享的地方立法权下放给所有“设区的市”，拥有地方立法权的城市将明显扩容。立法法修正案拟将地方立法权赋予282个设区城市。8月25日，“立法法修正案草案”提请全国人大常委会审议。目前在全国282个设区的市中，有49个“较大的市”享有地方性法规制定权，草案拟将地方立法权扩大至全部282个设区的市。草案同时规定：较大的市制定地方性法规限于城建、环保等城市管理方面事项。地方立法事项须省一级人大批准。

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,要“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”，“立法法修改草案”将所有设区的市均赋予较大的市的地方立法权，或将在一定程度上平息“较大的市”争夺战。不过，“较大的市”争夺战或许转移至“设区的市”争夺战，一些尚未设区的市或将争夺设区的资格以获取地方立法权。而“立法法”中依然保留的“较大的市”也亟待从法律上明确界定具体的标准。目前“较大的市”在法律上并没有标准和条件，缺乏准入机制和退出机制。

  赋予“设区的市”地方立法权，有利于在中央的领导统一下充分发挥地方的主动性和积极性，因地制宜地落实法律法规和政策。原则上讲，只要不是中央专属的中央事权，地方应该都有立法权限。不过，对地方立法权不能一放了之，需要完善地方立法质量的保障机制，需要对地方立法进行有效的监督和制约。有必要强化上级人大及其常委会对“设区的市”的立法监督和法规审查，地方性法规的备案审查不能走过场，坚决遏制地方立法中的地方利益法制化。下放地方立法权后，尤其要防止地方立法权被过度滥用，避免与上位法冲突，避免出现地方立法的地方保护主义和地方性法规的政策化趋向等。

  严格控制授权立法，维护立法的专属性和严肃性，也是“立法法草案”的主要亮点之一。在对地方立法“放权”同时，立法法草案对授权立法给出更为严格的规定。如授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等；授权的期限不得超过5年；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人大及其常委会决定等。

  改革开放以来，全国人大及其常委会通过了14个授权决定、决议，其中1984年授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，和1985年授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例在当时发挥了重要作用。在诸多授权式立法中最受舆论质疑的就是“税收法定”问题。目前我国税收有18种，其中除了个人所得税、企业所得税以及近年修订的车船税这屈指可数的3个税种是由全国人大立法征收的之外，其他全部都是国务院颁布的征税条例和暂行条例。近年来舆论一致呼吁全国人大及其常委会尽快收回税收立法权，以维护税收法定原则。

  对有失控之嫌的授权立法必须严格规范，明确授权形式、授权时限、监督方式、立法责任，避免“一揽子授权”和“无限期授权”，并对被授权机关不当的授权立法行为及时纠正。“立法法草案”规定，授权决定应明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等，同时规定“授权期限不得超过5年”。

  一“放”一“收”彰显立法法修改亮点。立法是分配和维护社会正义的第一道防线，立法法的修改是打造法律体系升级版的重要引擎，期待以立法法的修改为契机，立法工作能够大踏步迈上一个新台阶，法律体系升级版能够真正从蓝图变为现实。

  （作者系《中国司法》杂志总编）