证券时报多媒体数字报

  【说法不武】

  不断推进的户籍改革应当把户籍管制的权力关进制度的笼子里,而把自由迁徙的权利放出制度的笼子。

  刘武俊

  各地“地方版”户籍制度改革意见正加速出台。截至目前，已有17个地区推出省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区，也推出了一些市级层面的改革意见。从意见内容看，几乎所有省份都提出建立居住证制度，取消农业和非农业户口的性质区分，以及细化落户政策等，但在涉及土地问题时多采取“模糊处理”的方式，农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障，目前还没有统一的解决方案。

  自由迁徙是自由创业和自由择业的重要因素。2013年的《政府工作报告》明确提出，加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。这也是“自由迁徙”首次写入政府工作报告。事实上，自由迁徙已经是中国大规模城镇化进程中的一个现实写照。不过，数以亿计的农民工虽然实现了形式上的自由迁徙，但却还没有真正享受到公正平等的待遇和权益，在自由迁徙表象的背后隐藏着社会不公的现实。现行户籍制度迄今依然是一项以限制人口迁移为主要目的的封闭式的人口管制制度。从这个意义上讲，户籍改革的目的，就是要为实现自由迁徙营造一个公平的制度环境。

  户籍改革的不是换户口本，而是要让非农户口和农业户口两类人群实现真正意义上的公平公正。前不久新闻报道的“小伙救工友溺水身亡，因是农村户口被少赔21万”的例子，就折射出户籍歧视依然不容忽视。建立居住证制度是户籍制度改革的一个重要内容。据了解，《居住证管理办法》已于去年年底由国务院法制办启动公开征求意见程序,有望于今年内出台。北京、上海、广东、湖北、河南、四川、内蒙古、福建等省份已经公开提及将实行或健全居住证制度。根据《居住证管理办法（征求意见稿）》规定，居住证持有人可与当地户籍人口享受同等的免费接受义务教育、平等劳动就业等基本公共服务，并可逐步享受同等的就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。可以设想，以居住证制度为依托，外来人员与城镇居民在劳动就业、子女就学、住房保障、医疗社保等方面逐渐实现平等平权，城市户口所承载的多种待遇和保障上的“特权”，就将逐渐淡化、减弱以至最终消失，城镇居民和外来人员之间的权利鸿沟终将填平。

  户籍改革是一个牵一发而动全身的系统工程，必须与相关制度改革统筹推进。如果不妥善解决进城农民工的社会保险、随迁子女就学乃至住房等实际问题，那么户籍改革将举步维艰，进城农民也就无法真正融入城市。建议先解决举家迁徙或长期在城务工人员的社会保障和随迁子女就学问题，加快推进养老保险关系跨地区转移接续。同时，高度重视农民工住房问题，在进一步完善城镇住房保障体系的同时，结合推进农村土地制度改革，大力发展房屋租赁市场，充分发挥企业、社会和市场的作用来逐步解决。

  户籍改革的最终目标应当是消除依附在户籍上的形形色色的特殊利益和特权，全面实行以身份证号码为唯一标识的人口登记制度，实现基本公共服务的均等化和全覆盖，最大限度地保障公民的迁徙权。诸如浙江德清交通事故赔偿领域的“同命同价”试点，国务院提出的养老保险城乡并轨都是消除福利方面的城乡差别，有利于促进城乡融合，推动人的城镇化，既为深化户籍改革打开了一个突破口，也为新型城镇化建设助了一臂之力。当附着在户籍上的福利和特权被一个个瓦解，户口本也终将成为一张被时代丢弃的废纸。

  户籍改革固然是块难啃的硬骨头，但是再难也要创造条件将改革进行到底，创造一切有利条件，打通公平有序落户的政策通道，让有失公平、写满不平等待遇的户籍制度彻底退出历史舞台。户籍改革固然需要时间，但不能让人民群众等得太久。开始户改破冰的17个省，要抓好落实工作；而尚未启动的省份，有关部门应督促其尽快出台户改政策。

  不断推进的户籍改革应当把户籍管制的权力关进制度的笼子里,而把自由迁徙的权利放出制度的笼子。惟有更加紧迫、更大魄力、更富智慧地加速推进户籍改革，把公平有序落户的自由迁徙权放出户籍制度的笼子，把活生生的人从冰冷的户籍捆绑中解放出来，自由迁徙、自由择业、自由创业的中国梦才能真正变为现实。

  （作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员）