证券时报多媒体数字报

  自从党的十八届三中全会提出“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”以来，关于国有资本的监管问题在认识层面上还存在很多争议，有的推崇国家主权财富基金监管模式，有的主张国际投资机构的资产管理模式……不可否认，这些监管模式各有其优点，但需要注意的是，监管模式的选择必须首先要明确几个问题，即监管谁、监管什么、怎么监管，只有在搞清楚这几个问题的基础上才能确定我国国有资本的监管体系。

  监管谁？以监管国有资本投资公司和运营公司为主！

  要回答这个问题，必须首先明确国有资产运营的主体。十八届三中全会决定指出“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”、“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”显然，我国国有资产的运营主体是国有资本投资公司和国有资本运营公司将成为国有资产的主要运营主体，也是国有资产监管体系的主要的监管客体。

  那么，何谓国有资本投资公司？何谓国有资本运营公司？

  从实践操作来看，这两类公司在投资、持股管理、资本运作、资本经营等方面存在一些共性，难以划分彼此的界限，但是《决定》为什么要设立两种公司呢？主要是对这两类公司赋予了不同的定位。

  国有资本投资公司主要投资于实体经济，参与被投资企业的经营管理活动，调整产业结构布局，其主要功能是通过促进被投资企业主体的发展来促进产业升级和结构调整，着力于实体经济的发展。国有资本运营公司侧重于推动国有资产实现形式由实物形态的“企业”转变为价值形态的资本，包括证券化的资本。促进国有资本在资本市场上的流动，使国有经济布局和功能可以灵活调整。

  国有资本运营公司主要投资国有资本的产权，不参与具体的经营活动，主要通过权益类资本的交易和转换来实现资本的保值增值，通过国有资本的配置整合来为实体经济的发展提供必备的金融资本。国有资本投资公司侧重于市场失灵或市场残缺的纠正和弥补。对于信息不对称和自然垄断的领域，对于市场无力或不愿意投资但对于国民经济又特别重要的领域，以及关系国家安全和国民经济命脉的领域，国有资本的投入都将发挥重要的作用。

  可以看出，国有资本运营公司发挥的更多的是一种金融资本的功能，而国有资本投资公司则更偏重于发挥产业资本的功能，然而，需要指出的是，即使是这两种功能，也并不总是泾渭分明的和一成不变的，还会随着国家战略的调整和经济发展周期的不同会进行动态调整。

  监管什么？以管资本为主！

  我国国有企业监管体制经历了从扩大企业经营管理自主权、建立现代企业制度、再到以管理资本为主加强国有资产监管的路程，为什么在当前这个发展阶段提出了建立以管资本为主的国有资产监管体制？这主要是由于在当前的金融体系和生产体系下，国有企业的运营形态面临着向资本为主的运营形态的转变。

  一是得益于金融管制的放松，我国资本市场目前已经形成了多层次的交易体系，金融主体的多元化和金融工具的多样化，促使我国金融体系从传统的以银行为中心向以资本市场为中心的转变，从而推动国有企业向以资本为主的运营形态的转变。

  长期以来，我国的金融体系是以银行为中心，企业融资以间接融资渠道为主。近年来，得益于金融管制的放松，我国的资本市场近十年来发展速度远超预期，构建了多层次市场体系，同时，随着互联网技术应用率的提高也催生了新的金融业态，金融主体跨界、混业经营逐渐成为常态，打破了传统以银行为基础的金融市场。在以资本市场为基础的金融体系中，国有企业的融资、产权交易等活动均可以通过资本市场的多层次平台完成，资产可证券化率大大提高，企业的日常生产经营活动，从原材料的采购、研发设计、生产制造再到市场营销、售后服务，甚至都不需要企业真正参与到实际的过程，直接通过资本的变动即可完成。可见，资本市场的发展为我国国有企业当前以管资本为主的经营活动提供了平台。

  二是全球化分工体系转变导致企业组织关系发生改变，促使国有资产向以资本运营为主的运营形态的转变。

  在全球化的生产体系下，以价值链为基础的生产环节分割的细分程度越来越高，技术、人才、生产设备等生产资源的配置甚至不以实物转移为前提，而是更多地通过外包或是兼并收购等活动来完成，企业的生产经营活动越来越多地表现为一种以资本运动为主的形态。与此同时，企业组织关系逐渐从内部纵向一体化转为以领导者企业为中心的层级制度，位于上下游生产环节之间的企业更多地表现一种“领导—从属”关系，这对处于领导地位的企业在管理内容上也提出了挑战，总体布局、战略规划、资源配置等等这些问题成为领导企业面临的主要问题，比如如何布局产业链、企业上下游之间应该建立什么样的关系、企业的资源如何优化配置等等。很显然，对于当今业务多元化、结构复杂的大型国有企业来说，所有这些问题都比企业经营中的某一个具体产品的研产销问题，更具有全局意义。可见，国有企业经营的最高命题就从在产品层面上的“谋子”升级到了在公司整体资源配置层面上的“谋局”。在资本经营阶段，国有企业的经营目标、经营内容和运行体系等都有了新的内涵，而现行的国有资产监管体制不适应国有企业的发展时，必须进行动态调整，适应生产力的发展。

  怎么监管？分类监管！

  在我国市场经济体制下，按照国有资产经营领域可以粗略分为竞争性领域和非竞争性领域，这两类领域企业的目标存在经济效益最大化和社会效益最大化的差异，因此，对国有资本的监管也有必要实行分类监管。

  一是对处于竞争性生产环节的国有资本以市场化为原则进行监管。

  对于处于竞争性领域的国有企业而言，以追求经济收益最大化为原则，只有国有资本投资、经营体制真正实现市场化，才能从整体上确保国有资本得到合理配置，确保国有资本的保值增值。

  需要指出的是，由于当前国有企业经营业务多元化和生产分工碎片化、国家化的特点，按照最终产品的形态来划分企业是否处于竞争性领域显然已经不合时宜，这是因为即使是在公共产品（包括纯粹公共产品和准公共产品）的生产链中，也存在竞争性的生产环节。比如，国防产品、交通、电力、通讯、水电油气等公共产品中原材料和硬件基础设施的采购等均可以充分引入竞争，又比如在环保领域，排污权交易也是一个在很多国家都被广泛运用的市场机制。因此，对处于竞争性生产环节的国有资本实行市场化监管可以大大提高国有资产的配置效率。

  二是对于非竞争性生产环节的国有资本要以社会化为原则进行监管。

  对处于非竞争性生产环节的国有资本，由于其承担了政府提供公共产品的职能，经营管理目标是追求社会效益最大化，而社会效益更多体现的是一种有助于经济长期可持续的健康发展的软性指标，比如社会保障、大学教育、环境保护等，这类投资难以用货币效益来衡量，在这种情况下，对非竞争性生产环节的国有资本的监管要更多的引入社会化原则。不过，这并不意味着非竞争性生产环节的国有资本不需要考虑市场经济的成本和收益，而是将经济成本和收益的概念延展到整个社会的经济成本和收益。

  事实上，对非竞争性生产环节的国有资本以社会为原则进行监管，并不是否定成本-收益原则在国有资本投资中的运用。比如在非竞争性领域国有资本的投资决策中，完全可以引入市场化操作流程，提高投资决策效率，避免过度投资、投资缺位、重复投资等问题。

  （作者单位：国资委研究中心）