证券时报多媒体数字报

  【说法不武】

  民告官中负有出庭义务的各级行政机关首长不妨大大方方地站在被告席上。  

  近日，中央深改领导小组第17次会议审议通过了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，体现了党中央对行政应诉工作特别是发挥行政审判职能作用的高度重视和从严要求。会议明确提出，要加强组织领导，支持推动行政部门做好应诉工作，加大对行政应诉工作的监督考核力度，严格落实行政应诉责任追究。

  尽管早在新行诉法施行前，已有超百个政府机关设立了行政首长应诉机制，在一些地区行政首长出庭率甚至已达100%，但是目前行政首长出庭硬指标执行参差不齐，新的行政诉讼法实施5个月以来，一些地区一把手出庭应诉率仍旧偏低。这次《关于加强和改进行政应诉工作的意见》的通过，强调严格落实行政应诉责任追究，有望补上行政首长出庭应诉的责任制短板，用问责制破解“告官不见官”现象。

  行政机关主要负责人出庭应诉已经是修改后的行政诉讼法明确规定法律原则，关键是要让这条刚性的法律援助真正长出锋利的“牙齿”。行政机关主要负责人特别是行政首长必须从依法行政的高度切实转变观念，树立出庭就是责任、应诉就是公务的法治观念。实际上，行政首长在法庭上直面行政相对人，可以更直接、更及时地发现本部门工作中存在的问题和不足，更有效地提高依法行政水平。更为重要的是，行政机关首长出庭应诉，可以倒逼行政机关首长和行政机关工作人员提高自身的依法行政意识和水平。负责实施80%以上法律法规的行政机关能否严格依法行政，对于社会的有序运行和法律的有效实施起着关键性的作用。从某种意义上讲，每一次行政机关负责人出庭应诉就是一堂活生生的法治教育课，同时也是一场实实在在的依法行政考试。

  应充分发挥问责制对行政首长出庭应诉的倒逼效应。建议以实施《关于加强和改进行政应诉工作的意见》为契机，进一步完善行政应诉的责任追究制度，以司法解释和司法文件的形式出台具体的责任追究细则，真正让行政应诉制度落到实处。要制定完善有关行政机关法定代表人出庭应诉的刚性制度，将倡导性规定提升为义务性规定，将行政机关首长出庭应诉的要求落到法律的实处。对于无正当理由不亲自出庭应诉者应当予以问责直至追究法律责任。此外，建议把“一把手”出庭应诉的有关情况纳入两会政府工作报告和政府机关年度考核及执法质量考核评议范围，将“一把手”出庭率作为检验依法行政水平的重要指标，要求政府在向人大述职时予以叙明。

  建议将行政机关负责人的范围扩大为领导班子成员，并允许行政诉讼实行有条件的委托代理制。当前，行政诉讼实践中行政机关一般委托代理人出庭应诉。出庭应诉的行政机关负责人中，大约三成为正职领导，七成为副职领导。实践中，要求行政诉讼案件一律由行政一把手出庭应诉显然不太现实，有必要将出庭应诉的负责人范围拓宽到整个行政机关领导班子成员，并且在委托代理人出庭应诉的情况下可以要求有关负责人旁听审理。在行政机关委托律师或者法律顾问出庭的情况下，对于没有明确要求负责人出庭应诉的案件，行政机关负责人可以选择出庭应诉或者旁听审理。案件直接涉及的行政机关相关部门的执法人员原则上应当旁听审理。当然，法律要明确出庭应诉的案件范围，对于行政机关负责人必须出庭应诉的即使聘请律师也必须亲自出庭。这样就既体现原则性，又体现灵活性。

  民告官中负有出庭义务的各级行政机关首长不妨大大方方地站在被告席上。期望《关于加强和改进行政应诉工作的意见》真正激活行政应诉问责制，倒逼行政首长依法出庭应诉，倒逼出法治政府的新气象。

  （作者系《中国司法》杂志总编）