证券时报多媒体数字报

  财政部长楼继伟在26日召开的全国财政厅（局）长座谈会上部署下半年财政部门的重点工作时强调：将切实做好压减一般性支出工作；依法加强收入征管，提高财政收入质量；采取有针对性的政策措施，促进稳增长调结构；加大专项转移支付整合力度，提高资金使用绩效；清理税收优惠政策，进一步完善税制；强化预算管理，提高预算编制与执行的规范性和有效性；抓紧研究深化财税体制改革，厘清下一步改革思路。

  经济现实

  倒逼财税体制改革

  从今年3月以来，李克强及新一届政府出台一系列政策“组合拳”。财政领域的政策改革主要包括压减一般性支出、“营改增”扩容提速、盘活财政存量资金，以及针对部分小微企业免征两税（增值税和营业税）等，都彰显着政府“促改革”的决心。

  事实上，当前现实倒逼财税体制改革必须推进：其一，各级政府的“紧日子”已经来临。当前，虽然中国经济的核心指标仍然处于预期的合理区间，但经济整体增速有所放缓，实体经济生存境况堪忧。经济放缓自然累及国家“钱袋子”。上半年，全国公共财政收入68591亿元人民币，增长7.5%。与过往几年动辄两位数的增幅相比，财政收入增幅明显放缓。在这种背景下，必须“盘活财政”。而事实上中央已经有条不紊地开展这项工作。今年6月底，全国人大财经委向人大常委会第三次会议作关于2012年中央决算审查结果的报告，重点谈的是深化财税改革和加强对地方性政府债务的监管。同时，财政部已于6月底要求地方政府清理债务，第一步是对账，即把银监会提供的数据，拿给地方政府自己去对，这是财政部长楼继伟的新招。在对账之后，预计要搞债务清理，7月28日，审计署网站发布消息显示，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。只有债务清理得明白了，才能有财政“盘活”。一系列“盘活财政”的做法，对各级政府过去的行政模式来说，都意味着财政紧缩。

  其二，财税矛盾激化的核心问题，在于政府过多参与到市场经济活动之中。长期以来，各级政府参与市场经济活动的程度很深，如城镇化、开发区、招商引资、保增长、保财政收入等等，都成了地方政府的“分内之事”。这一方面推动了地方经济的发展，但另一方面也让政府深入参与到经济利益分配之中。政府管的事多，养的人也越来越多，自然需要不断地多征税。

  其三，财税矛盾激化也反映了国内市场环境建设明显不足。在过去中国经济高速增长时期，大家都有钱赚，这时候政府多征税收费，企业尚能承受。但当经济增速减缓之后，随着企业盈利难度的增大，税收压力对企业来说也就日益沉重。此时，市场环境的问题就会凸显出来。

  其四，国内的市场开放度不够。国企往往具有垄断的市场环境，可以轻松地获取超额的垄断利润。而民营企业的市场空间和政策空间都不够，这使得民营企业的生存环境不断恶化。一旦国际经济环境转坏，中国经济又处在转型时期，大量民营企业(包括民营资本)立刻发现，它们可以进入的市场空间其实有限，民营企业面临的压力也与日俱增。

  不难看出，正是当前中国的市场环境问题导致民营企业负担沉重，亟须减税政策来缓解；与此同时，政府过多参与经济活动等因素也使得其支出难以轻易减少。这就导致中国面临的财税矛盾问题日益突出。要解决中国当前的财税矛盾问题应从根源处着手，改善当前的市场环境。

  财力事权不匹配

  亟须改革

  从目前来看，分税制能否会成为改革对象值得高度关注。中国目前的财税体系是由1994年分税制改革及随后税制调整中逐步形成的。迄今为止，地方税收体系仍未能成型。在中国现行的28个税种中，划归地方的税种有18个，基本都是税源零星、征管难度高的小税种。省以下政府组织基本没有形成真正的分税制，其收入划分由省级政府根据实情自主决定，造成财权划分极不规范，地方政府财力逐渐向省、市级财政集中，县乡财政却日益困难。财权层层向上集中，上级政府的拨款又被层层截留，造成基层政府财权与事权高度不对称。有数据显示，地方政府用45%的预算财力承担75%的事务，这是当前最严重的问题——财力事权不匹配。

  同时，地方政府收入除了预算内收入，还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入等，不少地方政府的非税收入超过了税收收入。虽然中央财政每年有大量的财政转移支付给地方，但中央财政的转移支付效率不高，转移过程不透明、不重视绩效考核的情况较多。

  7月11日，财政部长楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话时表示，正在酝酿财政改革以支持经济和财政的可持续发展，其中方向之一是调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。有国内学者提出，税制改革除了“营改增”外，下一步改革需要构建地方税体系。这一改革信号很重要，最重要的看点是分税制。分税制以往只是中央与地方的分账，今后的改革是否会涉及地方政府用钱的问题，值得高度关注。如果今后针对分税制的改革延及地方花钱，势将对地方政府形成更大的约束。

  总之，在新型城镇化，在“营改增”的背景下，地方财税体系的重构的确已经成为了大的趋势。不过，在这种趋势下，还有相当多的疑问需要解答，具体执行过程中也会遇到相当多的困难。这也注定了，地方财税体系的重构将是一个非常漫长，而且还会历经反复的过程，也将对中国的政治经济社会产生深刻的影响。