证券时报多媒体数字报

  新一轮改革启动艰难，步履蹒跚，原因之一就是，如今的改革，仍然主要依靠行政部门来策划和推动，而以下情况却被普遍忽视了，这就是：在很大程度上，行政部门本身就是改革的对象。旧体制、旧习惯、旧思维，主要存在于行政部门。让行政部门来主导改革，就是让自己来改自己。让自己批评自己，让自己主动寻找新思维来否定自己过去的错误，让自己触动和损害自己的利益。在这种情况下，改革难以推进，又有什么好奇怪的呢？

  改革是从“党政分开，政企分开”这样的口号开始的。这一口号的含义，就是要在党务干部、行政官员与企业官员之间形成权力分工与相互牵制的关系。这是改革的一个基本精神。可是，改革搞了几十年，现在仍然是“眉毛胡子一把抓”，党政机构之间以及几大政府部门之间的分工与良性互动关系远未形成。一说启动改革，仍然是平时执行政策的那些部门和人员，现在关起门来搞“方案”。关起门来是商量不出好政策的。改革应当从民众中寻找动力，应当依靠广大民众的力量和智慧。笔者认为，改革尤其应当发挥各级人民代表大会及其常务委员会的作用。

  就拿财税改革来说。据统计，现行的18个税种，只有3个经过了全国人大的审批，其余都是以国务院条例的名义来颁布和征收的。财税部门还可以随时决定哪个税种暂免征收。在支出端，各级政府向人大提交的报告的透明度都很低，行政部门握有巨大的预算调整权限。可是，在如此高度的授权之下，财税管理是不是做得很好呢？设想一下，如果不搞这样的授权，而是由人大直接监管国家财政，三公经费会不会那么高？人民代表们会不会对之听之任之？凭借行政官员们的主观印象和片面认识，发改委今天补贴这里，明天补贴那里，人代会会不会批准它？这些年中央财政盈余，地方发生了赤字，因而需要进行转移支付。按说，这样的转移支付应该由全国人大制订规则，按照一定的公式或模式来进行，可是，这个权力却完全交给了行政部门，由其随意决定，这才导致了地方上掀起了“跑部钱进”的洪流。巨额的公帑都以“特别转移支付”的形式发放了。可以推测，由于这样的收入属于“意外之财”，地方上必然不会像预算内支出那样事先经过周密的安排和准备，因而他的支出效果一定会是相当差的。更为可怕的是“地方融资平台”。这种平台的开支，其实都属于公共投资，因而应当纳入同级人大的监管范围。可是，给它罩上一个“企业”的外衣，其支出也就变成了企业开支行为。这是摆脱人大监管的一个手段，是滋生暗箱操作与腐败的温床，也是导致地方债务非理性膨胀的直接原因之一。试问，假如我们有好的预算体制，哪个人民代表会允许他身处地方的政府债务如此疯狂地扩张呢？

  因此，笔者十分支持郎咸平教授的主张，即我国需要建立一个好的、现代化的预算制度，需要把立法机构的作用充分地发挥起来。在改革遭遇利益集团势力阻挠的情况下，发挥人大的作用更是一个关键。行政官员们也需要认识到，把权力集中在自己的手中，随时进行自由调配，并不是建立优质管理的好方法。

  提起发挥人大的作用，有些人讳莫如深，有些人满腹狐疑，有些人则马上要举起帽子给别人扣。这样的习惯和风气，是很可笑的。

  有些人很忌讳“监督”、“制约”这些词语，似乎社会主义国家的词典里，就不应当存在这些词。这些人可能没有考虑过，党的政治局里为什么要有很多名委员？国家机构为什么要划分为人代会、国务院、法院、检察院等不同的部门？宪法中为什么要规定，行政机构的组成人员，不得同时兼任人大常委会委员？军队中有了司令员，为什么还要设置参谋和政委？难道这些规定都是错误的？难道把所有机构和职位合并成一个才够得上“正确”吗？

  所以，人民代表大会的作用，不仅应当发挥好，而且要发挥得理直气壮。

  而另有一些人，一提起对权力的约束与监督，一提起要尊重宪法，马上就搬出“宪政”这个词，再大讲一番理论，什么这个与那个怎样不同，什么什么很重要，等等。似乎除了他们心目中的那个固定的模式，世界上已经不存在其他尊重宪法的方法了。考虑到稳定、秩序、宽容与渐进式改革实际上是包括这些人在内的绝大多数国民的主流民意，这样的言辞也就很令人困惑了。它不仅迂腐之极，而且也是有害的。他们与他们的论辩对手其实有相似之处，只要看见与他们脑中的模式不完全相同的东西，就都要立即把它否定掉。这样看问题的人，不会仔细地动脑筋去提出具体的、切实可行的建设性意见，他们的极端主张只会加剧社会分裂，并给将来的改革埋下隐患。这些人对于十几亿人民所参与的伟大事业的实践性和创造性实际上缺乏尊重。

  充分发挥人代会的作用，还与对行政部门之特性的认知有关。由于常年地、日复一日地专注于法律与政策的执行，行政部门的人员往往严谨有余，而活力不足。他们固然是有实际经验的，可是，比之制订国家大政方针所需的大量的知识与信息，他们的经验也只是局部的，是远远不够的。行政官员们大都习惯于“朝九晚五”的办公室生活，他们并不很了解社会状况和民间疾苦，一般也都缺乏理论性知识和对政策问题的专门性研究。行政官员们大都是终身任职的，这导致他们的知识彼此趋同，观点相近，对新事物和新思想反应迟钝，接受力差。长期任职还导致他们彼此熟稔，看重同僚的面子和情谊。与所在地方、部门以及所管辖领域的长期关系也难免导致他们偏听偏信，厚此薄彼，甚至存心贪腐。因此，由他们牵头所制订的政策与法律提案，不仅视野狭隘，有时简直已经到了闹笑话的地步（对此本栏目在往期文章中已经多有指出了）。

  应当让人民代表大会在国家事务的各个方面发挥更为重要的作用。参照古今中外的经验，我国的人代会一定可以建设成为一个团结的、生气勃勃的和富有智慧的机构。政治人物也应当多与人民代表、民间团体和民众打交道，而不要只是热衷于听取行政官员们的汇报。在目前利益关系复杂和社会矛盾加剧的情况下，更应当让人代会在促进社会和谐方面扮演重要角色。

  同时，人代会体制本身也需要进行改革；只有这样，才能有效地担当重要使命。在这方面，笔者注意到，湘潭市人代会公布代表详细资料与联系方式的做法，具有一些新意。这有利于加强人民代表与选民之间的沟通与联系。对此应予热烈的欢迎。