证券时报多媒体数字报

  5月9日，国务院印发《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，该《意见》作为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、全面深化资本市场改革的纲领性文件，其中用很大篇幅提到规范发展债券市场。5月10日，央行副行长刘士余在会议上强调债券市场是解决地方债风险问题的重中之重。笔者认为，解决地方债风险问题寄望于规范发展债券市场。

  化解地方债风险

  事关国家金融安全

  去年12月召开的中央经济工作会议将“着力防控债务风险”列为2014年经济工作的六项主要任务之一，充分显示高层对政府债务问题特别是地方政府债务风险的重视。为什会高度重视？因为地方政府债务风险事关我国金融安全。金融安全是和金融风险、金融危机紧密联系在一起的，既可用风险和危机状况来解释和衡量安全程度，同样也可以用安全来解释和衡量风险与危机状况。安全程度越高，风险就越小；反之，风险越大，安全程度就越低；而金融危机是风险大规模积聚爆发的结果，危机就是严重不安全，是金融安全的一种极端。眼下，地方政府债务风险已经作为需要重视解决的一个国家经济运行中的突出问题给提了出来：

  一是2013年12月30日国家审计署公布的最新的地方政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿，负有担保责任的债务2.7万亿，可能承担一定救助责任的4.3万亿，合计17.9万亿。尽管地方债风险总体可控，但偿债能力下降、融资渠道收紧、不透明等因素正威胁地方债安全，同时诱发信用风险、宏观调控风险以及道德风险。尤其是道德风险，在目前地方长官任命制的背景下，很多官员为了满足自己任期内政绩的需要，大搞政绩工程和形象工程，甚至通过盲目的国内生产总值扩张，来提前攫取社会资源和经济增长的后劲，制造一大堆腐败工程，而将还款责任和债务风险延续给后人。

  二是地方政府债务风险与银行信贷风险有着千丝万缕的联系。目前各地的政府性债务中，银行贷款是主要组成部分。政府性债务的运用主要是用于基础设施建设，而基础设施建设投资属长期投资，回报期长，依靠土地财政和投资平台，更主要是依靠向商业银行或者影子银行借款来投资，还款期一般只有1到3年，顶多7年，以短债支持长期投资，短期内就要还钱的话，会出现到期没有足够收入偿债的情况，这是地方债务可能出现风险的地方。如此一来，会直接形成对银行债务的逃废，从而使银行银行不良贷款上升。资料显示，2013年国内银行的坏账总计1200亿元，而且目前国内银行的不良贷款还在上升，这不能不说与地方政府债务风险有关。

  三是从中国财政和金融体制的制度性特征说，一旦某一个或几个省级地方政府出现了债务危机，从政治社会稳定上考虑，中央政府最终还会承担起兜底还债的责任，地方政府高杠杆率行为普遍化，债务危机普遍化以后，势必会对中央政府的财政安全、对全国的金融安全构成威胁。因此，中央政府必须从趋势上对地方政府的举债行为进行矫正。

  根本出路在于

  规范发展债券市场

  从长期看，解决地方政府债务风险问题，除了进一步深化财税体制改革，完善中央和地方的收入分配关系，在建立起财权与事权相统一的财政分配体制基础上，建立严格的地方财政预算监管体制外，下一步，还要寄希望规范发展债券市场。

  首先，新预算法或将允许地方政府发债。今年3月上旬的政府工作报告提出，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险。4月下旬，十二届全国人大常委会第八次会议分组审议预算法修正案草案。预算法三审稿拟对地方政府举债“开闸”，经国务院批准的省、自治区、直辖市可发行地方债。只要批准发行地方债，就应允许地方债交易，则地方债的发行和交易市场的建立和规范发展就是顺理成章的事了。

  其次，更有利于对地方政府建立市场化的约束机制。中央允许地方政府直接发债，以用于已经存在的贷款和为未来的新项目筹集资金，此举最大的好处是这些地方债将由市场根据其自身的信用等级定价，能够有效令市场规律作用于地方债的发行和交易。作为市场力量，价格可以揭示风险，引导投资者、中介机构和市场做出一个理性的选择。投资者用脚投票对发债主体即地方政府而言是直接而有效的市场约束行为。

  再次，国务院最新发布的 “新国九条”要求积极发展债券市场实际是在为地方政府债券提供更广阔的发行和交易平台。“新国九条”强调建立健全地方政府债券制度，统筹推进符合条件的资产证券化发展。支持和规范商业银行、证券经营机构、保险资产管理机构等合格机构依法开展债券承销业务。并且要求强化债券市场信用约束，规范发展债券市场信用评级服务。深化债券市场互联互通。在符合投资者适当性管理要求的前提下，完善债券品种在不同市场的交叉挂牌及自主转托管机制，促进债券跨市场顺畅流转。鼓励债券交易场所合理分工、发挥各自优势。促进债券登记结算机构信息共享、顺畅连接，加强互联互通。提高债券市场信息系统、市场监察系统的运行效率，逐步强化对债券登记结算体系的统一管理，防范系统性风险。加强债券市场监管协调。充分发挥公司信用类债券部际协调机制作用，各相关部门按照法律法规赋予的职责，各司其职，加强对债券市场准入、信息披露和资信评级的监管，建立投资者保护制度，加大查处债券市场虚假陈述、内幕交易、价格操纵等各类违法违规行为的力度。

  笔者坚信，随着我国资本市场特别是债券市场的健康发展，一定能在解决地方债风险问题上取得实质性的进展。

  （作者系中国人民银行郑州

  培训学院教授）