证券时报多媒体数字报

  十八大对全面深化经济体制改革和转变经济发展方式进行战略部署，财政部组织了6个省的财政厅，对6个重点领域进行研究。其中，研究制定《地方公债法》和《地方政府破产法》，成立地方政府性债务管理决策机制，也提上了议事日程。随着国家关于地方债管理工作的推进，研究制定《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任，在地方政府资不抵债时，允许地方政府宣告破产，并规定债务重组及债务清偿程序，确定上级及中央政府在其中的责任。

  允许地方政府宣告破产，是基于大量地方债的节节攀升。根据审计署的公告，我国2010年底地方政府性债务余额中银行贷款和债券发行规模为9.22万亿元，明显高于地方政府性债务的合理规模。截至2013年6月30日的地方政府负有偿还责任的债务达到10.88万亿，也超过了上述合理规模。地方持有的负担增信责任或债务可能更多，有专家预测：地方债务总额可能在15万亿到18万亿之间。银行、地方债、其他单位与个人，成为主要来源，信贷、信托、高利贷无所不包，地方债所蕴藏的风险与日俱增。现在，不少地方债进入了高偿债的时间段，地方债危机给地方经济发展带来的困扰将越来越明显。由于地方政府依靠出售土地来偿还地方债，一旦土地不值钱时，地方债就会出现巨大的黑洞，此时，研究报告推出“允许地方政府宣告破产”建议，其正面影响显而易见。

  其一，打破中国地方政府因“资不抵债”而不能宣布破产的传统观念。在中国人的传统观念里，企业可以破产，但法律绝对不允许地方政府破产。建国几十年无一先例。可当美国汽车城底特律申请破产，在国人思想上所产生的震动是显而易见的，一下子改变了国人对城市和地方破产的传统观念。而当中国地方出现大量债务时，有些地方已经出现债台高筑的情况，如何让这些处于债务之中的地方能够摆脱债务的困扰，“底特律模式”对于同样遭受严重的地方债务压力的我国地方政府来说，最大的意义在于明确了政府决策责任的分级模式，让责任模式回归到“谁借谁还”的风险承担的范畴之内，倒逼各级政府在举债谋发展时，必须明确有多大财力制定多大的发展目标。这种把发展目标确定在财力允许的范围内的“量体裁衣”，会有助于推动城市化的良性发展和可持续发展。

  其二，有助于分清债务归属，划清偿还责任。最近，中央明确指出对于地方债不救助、不兜底，强调谁借谁还、风险自担。显然，中央的债务由中央来还，而地方的债务也由地方来还。中央对地方债“不兜底”的明确信号，给心存地方债“太多而不能倒”和商业银行“太大而不能倒”侥幸的地方官员无疑是泼了一盆冷水。现在，一些地方政府在加速城市化建设中，不顾地方财力，大搞形象工程、政绩工程，尤其是地区之间的相互攀比更加剧了地方财力困境，大量举债来充盈建设资金成为一种现实的选择。而对于发展策略决策所造成的失误，往往缺乏必要的追责与问责。而允许因财政“收不抵债”的地方政府宣布破产，一方面逼使地方政府的领导者在发展问题上更冷静，避免盲目乱投资；另一方面对决策失误造成地方债猛增影响地区经济可持续发展的官员进行责任追究与问责。

  其三，推动政府决策体系的改革，改变唯国内生产总值（GDP）的政绩观和发展观。现在，地方债的大头都集中用于地方基础设施的建设，这其中，城市化进程的加快是一个客观因素，但是，我们也必须看到，投资拉动是地方GDP增速不减的动力，没有地方政府基础设施投资大幅增加，地方经济的增速就会往下滑。今年以来，由于房地产市场剧烈波动，造成了土地价格的下降，这大大降低了地方政府偿还地方债的能力和进度。而地方政府不断出手托市，明显地反映出房价下降，土地财政将难以维持。所以，允许“资不抵债”的地方政府宣布破产，则从正面回应了地方债务的风险正在影响着地方经济的发展。一旦地方真的因“资不抵债”而宣布破产，一个地区的发展也就处于停顿的状态，而市场经济所具有的特殊作用也显现出来，市场永远不再成为政策错误的“买单者”，从而放大错误决策所必须承担的巨大成本。这正是其允许地方政府宣告破产的真正内涵所在。

  其四，让地方政府承担相应的发展责任来控制风险扩散。政府破产，并不是说政府消失了，而是要对现存的资产进行清算，要追究相关人员的责任，既有的债权债务关系如何处理等。这需要配套研究地方政府破产制度，需要有一套类似企业破产的制度安排。这体现出成熟市场经济规律正在我们的经济生活逐步形成，恰恰证明了允许地方政府宣告破产，既明确了中央对地方债务的救助不再采取“大包大揽”的传统模式，也明确了防止地方债务系统风险必须采取有控有放的策略。若是只讲“兜底”，只会放纵地方政府“无节制”地举债发展；若是只用“压制”，只会导致大量地方债沉于水面之下，隐盖更大的债务风险，无法从根本上化解地方债务风险。允许地方政府宣告破产实际是让地方债务风险有控制地释放。这种从行政干预到风险释放的自然调节和转换，可以避免错误重复出现和大量地方债的重叠和失控。