证券时报多媒体数字报

  2015年中央一号文件，再次将如何引导和鼓励社会资本投向农村，如何加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣，确定为必须解决的重大课题。近几年，陕西省在解决农村小城镇建设资金缺口等方面先行先试，取得了有益经验，催生了“宝鸡模式”。证券时报记者期望通过展现“宝鸡模式”的“星星之火”，为破解新常态下的农村城镇化建设资金短缺的难题带来一些启示。

  证券时报记者 张栋

  农村城镇化遥不可期？

  由于东西部经济发展不平衡，西部地区的城镇化率大幅低于东部地区。陕西省有县城以外的建制镇827个，整体规模小、乱、散，无法对县域经济发展形成有力支撑。为破解城乡二元结构，实现城乡一体化发展，陕西省政府在2011年就出台了《关于加快重点示范镇建设的通知》，要在全省遴选30个基础条件较好，发展潜力较大的建制镇，作为带动全省小城镇建设的重点示范镇，目标是力争用3到5年时间，使30个重点示范镇镇区面积扩大一倍以上，达到132.9平方公里，城镇人口达到116.7万人，使各重点示范镇初步形成县城副中心，成为农民进城落户、创业的平台。到2015年，全省城镇化水平要达到57%以上，而到2020年，要达到65%以上。

  作为配套政策，陕西省政府为每个示范镇提供1000亩土地增减挂钩指标和连续三年、每年1000万元的专项启动资金支持。要求各地综合运用撤乡并镇、保障性住房、扶贫和避灾搬迁、鼓励农民进城创业等相关政策，集中捆绑使用各类项目和资金，优先支持重点镇发展，充分发挥好财政资金的放大效应。各地也可按照城乡建设用地增减挂钩的办法，充分利用1000亩用地指标，在安置进镇农民的基础上，拿出部分土地，通过招拍挂进行商业开发，盘活土地资源，为重点示范镇建设提供资金保障。鼓励民间资本以个人独资、合资等方式建设经营城镇供水、供气、污水处理、垃圾处理、商业等基础设施。

  政府的相关政策、决心都已明确，但在后续实际操作中，镇乡建设资金的巨大缺口成了无法逾越的障碍。虽然陕西省在对镇乡进行扩权改革，赋予镇一级政府城建管理职能，但新增建设用地指标和土地出让金也只能在县一级政府的比例分成中安排。目前，陕西镇乡一级各类财政负担人员平均约为400到500人，而镇乡一级并不设独立财政，靠天吃饭，基本没有自我发展能力。资金的分配现实是建设县城都不够用，惠及乡镇更是无从着落。加之政府出台扶持城乡统筹发展的配套政策，及相关发展项目向镇乡倾斜力度不够，所起到的作用极其有限。

  近年来，国家和地方财政每年用于支持“三农”发展的财政经费多达三十多项，但扶持资金分散到十多个部门，这种撒“胡椒面”式的投入方法，根本无法产生预期效益。据悉，陕西省政府前期支持重点示范镇建设的1000万元启动资金，如此分散投放之后收效寥寥，城镇化之路似乎遥不可期。

  “宝鸡模式”呱呱落地

  一直以来，造成镇乡建设资金短缺的主要原因之一是投资主体单一，没有按照市场发展的内在要求，建立起有效的投融资机制，也没有调动起广大农民参与新农村建设的热情和积极性。有些投资者认为，政府投资多为引导性，点多、量小，与现实需要相差很大，加之历史欠账较多等原因，在没有合理投资回报预期和有效投融资平台的情况下，社会资本难以持续参与。

  为吸引社会资本参与农村乡镇建设，在省政府引导下，按照市场化运作原则，陕西省于2013年组织成立了专门进行农村城镇化发展建设与运营的平台公司，并通过中国西部经济研究中心的长期调研论证，确立了“宝鸡模式”的发展方向。

  作为陕西省农村城镇化建设投资的运营主体之一，陕西镇乡建设投资有限公司在多年的小城镇产业项目运作中，积累了大量的资金汇集渠道，是宝鸡21个乡镇建设项目的运营主体。该公司执行总经理田刚告诉证券时报记者，所谓“宝鸡模式”，就是按照市场化的原则先行先试，将政府投资与社会资本有机地结合起来，充分调动社会各方面积极性，特别是广泛吸引社会资金和当地农民参与到镇乡建设中来，重点解决镇乡建设投融资机制的问题。

  在具体实施中，就是在现有县域经济特点和政府已投资建设的保障房等项目的基础上，以农村商贸为切入点，加强乡镇商贸综合基础设施和电商服务平台建设，围绕实现“人的新农村”，搭建农村现代商贸平台，紧扣工业品下乡和农产品进城两条主线，做实传统商业和新兴互联网经济、金融和生产流通业、线上与线下三个融合，实现生产、服务、金融、供应链四个集成。通过为各类农村中小商贸流通企业提供完善的信息咨询、管理提升、电子商务、市场开拓、融资对接、创业辅导、集采分销、商业特许经营、品牌建设等服务，最终为消费者提供便利、增值消费条件，为生产经营者降低成本，实现规模收益。

  按照“四个统一”（即统一功能设计、统一标准建设，统一品牌管理和统一招商经营）的原则，合理规划布局，分点连片规模化分布实施，每一个项目将建设成当地乡镇农村的中心地标，按照可复制、平台化、网络化的小城镇建设发展思路，陕西计划用5到10年在全省范围内选择100到150个镇，按此模式进行投资建设，总投资额约100亿元。

  “宝鸡模式”第一批规划建设的21个乡镇“民乐广场”，共计用地约600多亩。其中眉县六镇两区共8个项目，凤翔县规划6个项目，陈仓区规划7个项目。目前完成项目2个，即将开工项目2个，正在进行建筑设计项目2个。

  上月建成的宝鸡眉县槐芽镇项目，地处我国最大的猕猴桃种植基地，目前已与县供销商务局、陕西城镇化教育集团达成意向，将在该项目上打造陕西省农产品电子商务交易中心和农村电子商务人才培训中心。

  另一个已经建成的柳林镇项目，位于古丝绸之路的重要驿站宝鸡凤翔县，项目依托当地历史积淀，立意挖掘、整合、提升散落民间的地方特色文化遗产，通过保护传承特色民俗手工艺技术及产品，推广地方特色美食美酒（西凤名酒），打造体验式“凤翔非遗民俗文化旅游示范基地”，预计于2015年“五一”开业。

  此外，依托宝鸡市21个乡镇项目，搭载淘宝网、怡亚购、微商，建设陕西农村电商平台的合作细节已经开始落实。

  由于每个项目的盈利模式清晰，宝鸡市给每个乡镇的土地指标、配套服务等相关政策到位，所以，此次宝鸡21个项目计划投入的1.5亿元资金，全部来自社会资金，且在很短的时间内就筹集到位。

  城镇化的一个重要指标就是对当地经济发展的刺激作用，“宝鸡模式”将在每个镇安排就业创业人口500名以上，实现直接间接投资2.5亿元，依托电商平台，通过特色种植、养殖、旅游、智慧养老等产业，实现每年10亿元产值。

  “宝鸡模式”全面展开后，即可向陕西省的其他市县复制，具有非常大的市场空间，同时，也可以为全国城镇化建设探索出一条有益之路。

  星星之火 可以燎原

  如果说“宝鸡模式”初战告捷，那么这个模式最大的益处，就是建起了一个社会资本可进入，且可复制的平台，直接降低了政府财政支出的压力和负债规模。

  事实上，为了有效解决提供公共产品及其服务的资金来源问题，中央和地方已经不约而同地聚焦到社会资本上来。前不久，李克强总理在国务院常务会议中强调，要积极推广运用PPP（政府与私人组织合作建设基础设施项目），提高财政资金效率，撬动更多社会资本，加快基础设施建设。国家发改委、财政部相继出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等一系列PPP政策，并分别成立专门工作小组，加大对各省指导力度。

  一些省份在财政部公布总投资规模1800亿元的PPP示范项目后，陆续推出了本省的PPP项目。陕西省省长娄勤俭在今年的政府工作报告中提出，“以我为主谋划实施一批重大项目，推广PPP模式，完成固定资产投资2.2万亿元，增长20%左右”。这说明，陕西省在基础设施和公共服务方面的PPP项目已有谋划，必将加速陕西的新型城镇化建设。可以预见，2015年将是大批PPP项目的涌现之年。

  “宝鸡模式”不仅证明了乡镇建设离不开社会资本和社会各界、特别是广大农民的积极参与，而且探索出在市场化原则下，政府引导、共同参与，利益共享、风险共担的乡镇投融资模式。更为有益的启示是，乡镇建设是身居乡镇农民自己的事，不是简单地完成投资任务指标，而是要紧扣乡镇内生发展能力建设和提升当地居民生活水平，通过社会资本的市场化选择，整合、盘活各类政府已建和将要建设的镇乡建设项目，使政府和社会投资获得最大收益，实现多方共赢。

  记者从陕西省财政厅了解到，“宝鸡模式”高度契合了PPP模式的要求，为引入社会资本破解镇乡投融资难题，提升政府加快新农村建设提供了政策依据。目前，陕西省总规模约100亿元的小城镇投资项目已经在和相关金融机构洽谈合作，并有望通过资产证券化和PPP模式相结合，使风险收益相匹配的资金在资本市场上完成对接。可以预见，先行先试的陕西小城镇建设的星星之火将成燎原之势。