证券时报多媒体数字报

  证券时报记者 孙璐璐

  自“十三五”规划建议公布后，有关金融监管改革的讨论日渐高涨。国家主席习近平近日指出，近年来，中国金融业发展明显加快，形成了多样化的金融机构体系、复杂的产品结构体系、信息化的交易体系、更加开放的金融市场，特别是综合经营趋势明显。这对现行的分业监管体制带来重大挑战。

  他还指出，近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明，现行监管框架存在着不适应中国金融业发展的体制性矛盾，必须通过改革保障金融安全，有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。

  改革现有的以机构监管为主体的金融监管体系，已成为业内共识，可知道改是一回事，怎么改又是另一回事。对于改革的方向，目前业内、学术界尚处于“百家争鸣”、暂无定论的探讨阶段。

  但不论最终的改革形式选择何种监管框架，形式终究为理念、制度服务，在动手改革之前，不妨先搞清当前中国金融格局中存在的问题，以及其背后触及的深层次理念、制度矛盾，对中国金融监管的理念转变并形成共识后，制度的设计和组织形式的重构也就相对简单。为此，证券时报记者专访了证券时报专家委员会成员、国务院发展研究中心金融所综合研究室主任陈道富。

  在金融市场日益市场化、综合化、契约化等发展环境下，金融监管应如何随之做出相应调整？现有的以机构为主体的监管体系正带来两个最明显的问题：要么会导致监管空白、要么就是重复监管，已经越来越难以控制住系统性风险。

  为什么要改革？

  证券时报记者：目前业界、学界都在热议金融监管体系改革，现有的金融监管框架为何需要改革，改革的背景是什么？

  陈道富：这首先是因为金融市场本身的发展。近几年来，金融市场的市场化发展越来越快，微观主体的市场化程度越来越高，特别是金融机构综合经营的趋势愈发明显，金融机构间的契约合作更加普遍，导致金融业务朝着表外化方向发展，资产管理业务的蓬勃发展便是一例。

  除了表外化业务迅速发展外，最近两三年互联网金融等创新业务也在兴起，整个市场的创新发展，正在突破原有的监管体制。以机构为主、分业经营的金融市场格局已经开始发生变化，进而导致风险点也在发生变化。因此，原有的“按机构分类监管”的监管模式对现在主要的金融风险已经不能完全管控，金融风险正在监管体系之外快速累积。

  金融实践的创新发展，如民间金融的阳光化、互联网金融兴起等，正在为金融监管提出一个新的命题：

  一是在金融市场日益市场化、综合化、契约化等发展环境下，金融监管应如何随之做出相应调整？现有的以机构为主体的监管体系正带来两个最明显的问题：要么会导致监管空白、要么就是重复监管，已经越来越难以控制住系统性风险。

  二是这些年来监管竞争比较激烈，监管竞争一方面会促进市场的发展，但另一方面，也使得各监管机构对系统性风险的关注点不够统一，即缺乏对系统性风险统一的共识和防范。

  三是由于现有监管体制的不适应性，导致近几年局部风险不断地暴露，从2013年的钱荒，到今年6月中旬的股市大动荡，再到近期的汇率市场波动，局部风险的不断暴露，愈发显得现有监管体系在防范和应对风险时的不足。

  四是目前金融体系存在的最大问题，就是隐性担保或刚性兑付，这实际上是指最后风险的承担者和收益主体的不匹配，因此有必要重新梳理风险和收益主体的框架，这也需要重新对现有监管框架梳理改革。

  证券时报记者：根据您对金融监管体系改革背景的分析，现有的监管体系对金融市场的发展是否形成阻碍？

  陈道富：阻碍已经在发生，在现有的监管体系中，很多金融业务已不在表内运作，而是搬到表外，通过机构间、机构与个人间的契约合作，如银行理财、资产证券化等。这种变化部分是因为原有的监管体系要求过于严苛，在符合监管框架下的金融服务成本太高，不适应市场发展的需求，所以会选择规避监管。这也直接导致监管空白的领域迅速兴起并活跃，市场活跃本来是件好事，但随着业务规模的扩大、监管未及时跟进，使得金融机构对权利与义务的关系没有理清，导致风险也在不断地积累。

  要处理好中央和地方的监管关系。目前地方层面的监管与中央部委的监管，在分工、协调等方面仍存在很多权责利划分不清的地方，未来改革时需要加以厘清。此外，整个监管体系与宏观调控、财政目标要有清晰的职能界定，不仅如此，监管体系的职能界定、监管体系中每个层次的职能界定都需要厘清。

  改革金融监管框架

  应秉承四大原则

  证券时报记者：“十三五”规划建议中明确提出，加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，您认为“适应现代金融市场发展的金融监管框架”的具体含义是什么？

  陈道富：目前业界、学界对现有金融监管框架的具体形式尚未有定论，但我认为，改革当前的金融监管框架应秉承以下几个基本原则：

  一是要面对中国真实的金融市场发展现状，了解其综合化、表外化、网络化、契约化等更加强调功能性的实际运行特点，设计出与此相适应的功能监管体系。

  二是应当建立包括微观主体的风险管理、行业自律、对监管部门的监督、央行流动性救助、社会救助体制在内的一系列层次不同的监管体制，每个层次应各有分工，这是一个涵盖了金融机构主体、行业协会、监管部门、央行流动性调控、社会救助体系等微观、中观、宏观的系统性监管框架。

  除了分工不同外，各监管层次还要有不同的监管侧重点：一是对于一些以自身资本金来承担风险的机构，应有监管部门重点负责监测其资本充足率的情况；二是对金融市场行为的规范性，如公平竞争、信息透明等应安排专门的监管机制；三是要有对投资者、消费者的保护机制，以保证市场力量的均衡。总之，要根据风险的不同特征有针对性地监管，而不是简单的按金融机构主体划分监管职责。

  三是要处理好中央和地方的监管关系。目前地方层面的监管与中央部委的监管，在分工、协调等方面仍存在很多权责利划分不清的地方，未来改革时需要加以厘清。

  四是整个监管体系与宏观调控、财政目标要有清晰的职能界定，不仅如此，监管体系的职能界定、监管体系中每个层次的职能界定都需要厘清。

  证券时报记者：您认为改革现有的金融监管体系存在哪些困难？

  陈道富：我认为最大的困难就是没有最优的监管模式可以借鉴，中国的问题需要用中国的“药”来解决，国际上各国的情况千差万别，简单地借鉴国外经验是不行的。改革现有监管体系需要直面中国目前存在的问题，以及问题背后所显示出的制度矛盾，这样才可解决矛盾，设计出内在逻辑一致的顶层的管理框架。但这一步骤也是最难的，需要决策者、设计者抱着开放公正的心态去做。

  当这个问题解决了，剩下的就是改革的实施过程，这可能会涉及到理念的改变、制度的改变和组织形式的改变。其中，组织形式的变化会相对容易，但理念、制度的改变是一个漫长的过程。当关于中国金融体系运行的理念转变，并被人所接受后，看似庞大的金融监管改革就完成了一大半，剩下的制度和组织的改革就会被很快地推进。

  证券时报记者：您刚才提到，目前要推进改革，最难的就是直面中国金融体系中存在的问题，您认为中国金融体系中最大的问题是什么？

  陈道富：问题是很多的，但金融是面对风险的行业，也是在处理风险的过程中不断成长与壮大，所以首先要解决的，就是风险承担主体要与收益主体一致，让市场主体能够真正为自己的行为负责。这样才可以在做决策时，为所有可能出现的后果承担责任；让决策者根据市场化的专业判断进行决策，而不使决策受到太多非市场化因素（如隐性担保、刚性兑付等）干扰。

  只有将权责利界定清楚后，监管组织框架就会清晰明确。目前一行三会的金融监管框架是以机构为主来划分的，未来一定会是功能监管和机构监管并重。

  形式服务内容

  权责利统一是关键

  证券时报记者：有业内人士表示，从2011年温州中小企业“跑路”，到2013年的“钱荒”，再到今年6月中旬的股市大动荡，中国每隔一段时间就会出现流动性危机，这越来越体现出央行的货币政策被金融分业监管所“绑架”，因此，有关央行统筹宏观审慎和微观风险的监管的呼声高涨，您怎么看待改革央行职能的问题？

  陈道富：这个问题比较复杂，但任何风险最终都会表现为流动性风险。流动性风险的背后是信任的缺失，所有损害信用的行为，积累到最后都会产生流动性风险。

  中央银行作为流动性的提供者，当风险爆发时，它不得不进行流动性救助，但问题产生的根源却是多方面的。当出现流动性问题或是系统性风险的时候，整个社会的救助网络，包括央行的流动性支持、财政支持等都要发挥作用；但在流动性危机未发生之前，日常的监管体系就要发挥作用，监管部门要对金融机构的审慎经营、市场行为等及时监测，只有这样，才能将风险控制在微观主体之内，而不是任由风险演变为系统性风险。

  这是两种不同的处理机制，一个是正常情况下基于微观主体的监管，另一个则是一旦上升至系统性风险后对于危机的应急处理。但需要注意的是，系统性风险也需要判断甄别，如果风险是由经济体或系统以外的因素带来的，对金融系统来说，只能是“兵来将挡水来土掩”；如果风险是由制度层面的缺失引起的，就需要反思制度体系。

  因此，对于央行来说，并不是一遇到金融风险最终都要靠其救助，同样的，这也不意味着央行要从头管起。这就好比一个小孩犯了错，对社会体系来说，会有基本的法律准则对其约束，甚至是惩罚，但这不意味着法院要对小孩从出生起担起教育辅导的职责。社会需要一套体系来处理各种问题，并不能单单依靠一个机构，金融领域同样如此。

  证券时报记者：现在很多业内的声音认为，应当建立由央行牵头领导的宏观审慎监管框架，您是否认同这种观点？

  陈道富：形式应服务于内容，监管框架和监管组织的设计要服从于监管理念。先确立了风险管理的监管理念，再以此来明确监管组织体系和制度体系。

  不论用分业监管的形式，还是合并监管，只要能贯彻监管理念，任何形式都可以。分业监管代表不同监管主体共同实现监管，监管部门之间是通过外部合作进行统筹协调；合并监管实质是通过机构内部的官僚组织模式来实现监管功能。到底应该用合并监管的内部化形式，还是用分业监管的形式，就是看内部化的边界效果在哪儿。

  监管的分工并不是越统一越好，也不是越分散越好，关键是要看监管的理念、功能是否能与监管的权责利对应，如果目标对应，那么不论是合并也好，还是分拆也好，都能实现监管功能。

  现有的监管体系并不是没有统筹，如一行三会设有部际联席会议制度，业内所讨论的将央行牵头的框架，实际上就是将外部统筹变为日常化的内部统筹。由于协调统筹外部化后更易被看见，所以大家会对统筹的效率不太满意，希望能够进一步加强统筹的力度，但这并不意味着将外部统筹内部化后，效率就一定能提高。具体决定用哪种方法，核心是要看能否更好地实现功能，但实现功能的方法有很多，并不存在最优的方法。

  证券时报记者：根据您上述观点，合并与分开监管的决定标准是看最佳边界，能否具体解释下？

  陈道富：这其实是涉及组织管理模式，分业监管和合并监管就像是管理学中所对应的两种协调方式，前者像是通过外部市场化手段，后者则是通过企业内部上下级命令的方式。究竟哪种方式更合适，就要找到这两种方式的最佳边界。所谓的最佳边界，就是权责利的统一体，宏观讲，就是监管机构的职责、权力，以及其可操用的工具之间的一致。在中国，任何模式都可行，但关键是要对权责利界定清楚。

  目前在中国，不仅是一些部门之间的权力、职责界定不够清晰，包括财政和金融的界限、宏观调控和金融稳定间的界限、货币调控与金融监管间的界限、金融监管和风险管理的界限等等，目前在某种程度上都是交织在一起的，每一个部门只实现了部分职能，某一个职能又分散在多个部门，每个部门又各自实现着方向并不一致的职能。

  只有将权责利界定清楚后，监管组织框架才会清晰明确。目前一行三会的金融监管框架是以机构为主来划分的，未来一定会是功能监管和机构监管并重。

  证券时报记者：市场之所以对合并监管的呼声这么高，很大一部分原因，是因为当前监管格局分裂所造成的监管部门之间协调成本很高，继而影响到金融市场的发展和效率。您是否认同这个观点？

  陈道富：我认为现在的协调成本是很高的，所以，有观点提出的合并监管的大一统格局并不是不可选，但这不是唯一的方式，还有其他的方式，如部分监管功能的统一。

  我个人尚未研究好到底哪种方式更合适，但可以肯定的是，当前监管机构之间的协调成本极大。既然成本极大，这就意味着现有的外部协调机制有一部分应当内部化，即监管职责的重组。即使要合并监管，那也不是简单的将组织架构粘合在一起，而是要将各要素先分拆再重新组合，这是金融监管体系重构的过程。如果没有完成重构，仅是监管机构合并，那么协调成本会由外部转化为内部。

  因此，一行三会之间监管体系的改革，其核心是如何降低协调成本，弄清导致现在协调成本高的原因到底是什么，是由于理念不同，是未形成有效的协调制度，还是仅仅因为监管部门的分割。

  学习国外的经验只是市场发展初期时的入门，中国金融发展到今天，监管框架已经形成了基本的形态，现在更多的精力应该放在学习自己、认识自己。

  与其学习国外

  不如认识自己

  证券时报记者：在改革我国金融监管体系的过程中，是否有国外的经验可以借鉴？

  陈道富：中国一直在当学生，不停地学习国外。中国的金融体系从学习前苏联开始，后来不断学习美国、英国、日本、澳大利亚……，但学习永远是借鉴别人的，可中国的金融市场发展到今天的水平，已经有了自己独特的行为环境。

  这就像个小孩一样，他长大后就会有自己的意志和独立的行为、判断，这时的管理框架应该根据小孩自身的特点确定，而不是简单照搬别人的模式。对于金融监管体系而言，我们是可以在某些地方借鉴参考国外模式，如学习国外在应对不同问题时的原则，但归根到底，中国更应该做的，是面对自身存在的问题，从自己的问题中学习，学习得越深就越能了解中国深层次的制度问题，才能对症下药，对监管体系进行改革。

  学习国外的经验只是市场发展初期时的入门，中国金融发展到今天，监管框架已经形成了基本的形态，现在更多的精力应该放在学习自己、认识自己。

  认识自己是最难的，我国之前一直在认识别人，把别人认识得很清楚后，就把别人的模式直接套用在自己身上，以为自己跟别人是一样的。中国经济发展到今天，已经不是零基础、零积累，可以通过自上而下进行改革；当今的中国经济已经成长起来，不能简单地借鉴效仿，这样很容易“水土不服”。中国的金融环境想要真正成为成熟运行的体系，必须要面对自己所存在的问题。

  证券时报记者：为了配合金融监管体系改革，还有哪些其他领域需要同步改革？

  陈道富：财政职能和金融职能的界限需要进一步厘清，现在仍有一些金融机构在做着财政的事情，或是财政的职能靠金融机构来实现，阻碍了金融机构市场化的发展，导致金融机构无法百分之百对自己的行为负责。但不可否认，财政职能和金融职能之间是有跨界的，这就需要政策性银行承担跨界的职责。

  除此之外，商业金融机构完全市场化时的监管框架，与在预算软约束下的监管框架是不一样的，现在一些金融机构不完全是市场化行为，未来监管框架的改革是否需要考虑这些因素？这都需要重新思考。

  当然，完全界定清楚是不现实的，因为市场环境在变，边界也处在不断变动的状态，但要保持基本合理，即权责利要基本统一。

  监管工作并不是越统一越好，也不是越分散越好，关键是要看监管的理念、功能是否能与监管的权责利对应，如果目标对应，那么不论是合并也好，还是分拆也好，都能实现监管功能。