证券时报多媒体数字报

  黄亚玲

  2015年11月，党中央、国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，明确提出当前改革和完善国有资产管理体制的方向和举措。概括起来，《意见》要突出完善的主要有三个方面：一是要突出国有资产监管机构职能转变，明确国资监管重点和边界；二是要通过改组国有资本投资、运营公司，探索用市场化的方式和手段来改革国有资本授权经营体制；三是通过建立国有资本布局和结构调整机制，推进国有资本优化重组，从而提高国有资本配置和运营效率。

  结合党中央、国务院的要求和我国的现实情况，笔者认为，对我国国有资产的监管可以从四个层次入手。

  一是借鉴经合组织（OECD）国家经验，以法治监管为前提。

  政府对国有资产的监管并不仅仅在于权力划分、机构设置和干部任免，而是要以满足国有资产监管制度的有效性为前提，虽然世界上没有唯一普遍适用的国有资产监管体制，但是在发达国家尤其是OECD国家，对国有资产有效监管的前提条件是有共识的。我国国有资产监管体制改革的重点，应该是对照分析这些条件。按照《指导意见》“推进国有资产监管机构职能转变”的要求，要建立以法治为基础的国有资产监管制度。法治是OECD国家监管国有企业的基础，与这些国家相比, 我国国有资产管理立法滞后, 立法的系统性不强, 层次不高, 缺乏应有的连续性和权威性，要借鉴发达国家经验，加强国有资产立法，提高立法层次，为国有资产监管提供法律支持。

  1、确立监管机构的法律主体地位

  要从立法层面明确国有资产监管机构及其监管人员的职责和法律地位，保证国有资产监管机构具有充分的独立性，并且得到必要的法律保护。没有明确使命任务和独立性的国有资产监管当局，既没有可信度，也得不到市场的尊重。现行的《国有资产法》明确规定国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构对国有企业履行出资人职责，并在第十四条中指出“履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失”，但是在实践操作中，国资委作为监管机构并不具备独立的诉讼主体地位，从而导致国有资产流失后难以通过司法途径进行追溯。

  2、动态调整国有资产法律制度

  根据《宪法》对现行的中央和地方各层级的国有资产监管办法进行梳理，查漏补缺，按照上位法高于下位法的原则来统一下位法的制定和实施，为国有资产推进统一监管提高制度支持。我国现行法律体系对于国有资产监管的法律体系主要包括《公司法》、《破产法》、《国有资产法》，尤其是2003年国资委成立以后，针对国有企业战略规划、财务监督、产权管理、企业改革、董事会建设、收入分配、业绩考核等问题出台了多项文件和办法，在一定程度上弥补了制度空白。但是随着国有企业外部市场环境的变化，现有的法律体系表现出了局限性，比如制度之间存在冲突、制度存在漏洞、制度存在空白。针对这些问题，建议结合国有企业实际情况，对相互矛盾和冲突的条款进行修订，同时出台新法，弥补制度缺陷。比如在《破产法》中明确国有企业破产的条件和程序，避免恶意破产，允许低效、无效、长期亏损的国有企业破产；通过《刑法》加大对中介机构弄虚作假的处罚力度，建立事后追责制；尽快出台《资产评估法》、《国有企业招标投标法》、《国有企业采购法》等。

  二是以市场为导向改革监管体制，准确定位政府功能。

  以OECD、淡马锡、挪威政府全球养老基金为代表的三类国有资本运营机构的经验表明，国有资本投资运营机构的政企关系有多种，比如除传统的通过行使股东权利使国有企业实现政策性功能以外，还可以通过特殊合同约定，以及通过信托法律关系实现政府目标，甚至可以依靠企业自身的长期发展需求来实现各自不同目标。这些关系虽然有所不同，但是政府对国有企业的管理却表现出了共性，即政府的定位在于为国有企业的运营培育提供更优质的市场和制度环境。

  根据《指导意见》，国资监管机构与两类公司的关系是，政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资公司、运营公司履行出资人职责。两类公司与所出资企业的关系则是，国有资本投资、运营公司对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。显然，在这种新的授权经营体制下，政府要妥善处理与两类公司的关系，必须围绕着市场这条主线来分析哪些事情两类公司自己可以自行确定，哪些需要政府来干预。在必须实行政府干预时采取谨慎的态度，重视利用市场机制进行干预，以减少政府干预的负面效应。从新加坡淡马锡的运营来看，政府（财政部）是淡马锡的唯一股东。不论是新加坡总统或是新加坡政府（股东），均不参与淡马锡的投资、退出或任何其他商业决策。

  为了避免政府对两类公司过度干预，鼓励两类公司实行市场化和专业化管理，两类公司应该在内部治理结构上引入现代企业制度。以淡马锡为例，淡马锡有明确的股东会、董事会、经营层职责以及科学的董事产生程序，保障法人治理结构的有效运转。政府通过对董事会的管理，来达到高效管理淡马锡和“淡联企业”（即淡马锡所投资企业）的目的。

  政府要高度重视维护国有企业（包括两类公司）独立的市场主体地位，强调两类公司自主经营、自负盈亏，赋予国有企业较大的经营自主权，同时保持竞争中性原则，鼓励国有企业公平参与市场竞争。一方面，国有企业具有工商性质和独立的法人地位，应该能像非国有企业一样，按照市场经营规律来运作，通过有效经营增强自身活力。另一方面，政府必须保持竞争中性原则，鼓励国有企业公平参与市场竞争，减少政府信用背书。国有企业和公平竞争之间的矛盾和不协调是客观存在的，不可避免的。国有企业依托国家的所有权可以获得一系列竞争优势会导致与非国有企业的不公平竞争。但这种矛盾不是中国独有的，很多国家都存在国有企业和非国有企业并存的情况。从OECD的经验来看，通过竞争中性原则政策，可以有效解决这个问题。

  三是以人事、财务和信息披露为监管手段。

  以管资本为主加强国有资产的监管可以从人事、财务和信息披露制度入手。首先要加强对国有企业的人事监管。国有企业董事会应该进行专业和客观独立的判断，应该由具有相当能力和经验的成员组成，因此，应当加强外派董事和监事的用人制度建设，逐步推进外派董事和监事选拔机制的市场化，提高外派董事和监事的专业能力。

  其次，要加强对国有企业的财务监督。对国有资产实行财务监督的目标主要有二，即防止国有资产流失和促进国有资本保值增值。要加强对国有资产的财务监督，完善国有资产经营财务预算约束、财务状况监督、以及独立审计监督制度。监管机构对国有资产的财务监督主要表现在三方面：一是财务预算约束，对国有资产的财务预算约束根据国有企业的分类来制定；二是对国有企业财政状况的监督，对企业经营的财务状况和资金往来进行监督；三是独立的审计监督，由监管机构委托第三方独立审计机构对国有企业进行经常性审计监督。实践中，由于资产评估、审计费用由国有企业支付，中介机构的利益在一定程度上受制于国有企业，为了保持独立性，建议由监管机构统一支付审计费用。财务监督的内容除了每年的年度报告和账目外，还应当包括对公司股权、债券、存款、资产价值、债务清单以及董事会、监事会成员的薪金总额等。

  第三是加强对国有企业的信息披露监督，尤其对资金密集和资源密集的国有资产运营、交易和转让等重点环节，必须建立强制信息披露制度。提高信息透明度有两个潜在好处，一是为国有资产运营、交易和转让培育充分竞争的市场，二是确保国有资产运营、交易和转让程序的公开透明，尽可能防止国有资产流失。

  四、以现代企业制度为监管边界。

  国有资产监管机构职能转变，要求要科学界定国有资产出资人监管的边界，要引入现代企业制度，确保监管机构与国有资产保持“一臂之距”。

  这首先要履行董事会职责，其次要避免直接干预企业。除此之外，监管部门还要做积极的股东，依法维护股东权益，公平处理与其他股东的关系，实现国有资本的保值增值。《OECD公司治理指引》指出，国家无论是作为控股股东或者重要股东，正确处理与其他股东之间的关系是非常重要的。国家作为控股股东，可能会在没有小股东同意的情况下就在董事会中做出决定。此外，国家往往承担其它的政治和政策目标，而执行政治和政策目标可能会损害小股东利益。非国有小股东的权利同国有股东一样平等受到承认和保护，国家所有权机构常常会采取明确的措施来防止对小股东和其它非控股公司造成损害。中小股东的权利范围包括向董事会内派出代表的权利、股东大会的决策权和获知公司状况相关信息的权利。

  总的来说，公平对待其他股东是监管机构作为国有资产终极代表人妥善处理与其他股东关系所采取的一项基本原则，例如挪威政府国有企业良好公司治理十大原则中的第一条就是：股东应该受到公平的对待。OECD国有企业改革过程中，保护中小股东权益是一个重要议题。

  国有资产监管体制是一个动态的过程，必须随着本国经济发展阶段和环境的变化对国有资产的管理模式进行相应的调整，从而尽可能减少政府监管体制与企业发展阶段不匹配所导致的问题。

  （作者单位：国资委研究中心）