证券时报多媒体数字报

  证券时报记者 黄小鹏

  中央农村工作会议上传出的消息显示，2016年农村土改工作将以“三块地”为主攻方向，全面深入推进。所谓“三块地”改革，指的是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地这三方面的改革。根据顶层设计，2015年“三块地”改革试点启动，2017年底试点结束。今年2月，全国人大常委会授权在全国33个地区进行试点，近一年来试点积累了一定的经验，但总体看，试点呈现慎重稳妥有余、大胆创新不足的特点。要在2017年底如期结束试点并形成全面推广条件，2016年就必须加大试点力度，但明年改革能否真的取得突破还需进一步观察。

  “三块地”改革难点和重点在紧密关联的前“两块地”。政府过去通过先征地再拍卖给开发商的方式获得了巨额收益，但这导致了严重的利益失衡，激化了社会矛盾，已非改不可，方向是缩小征地范围，同时探索农村集体经营性建设用地直接入市。这种更加市场化的改革思路无疑是对的，但要达到预期效果，前提是建立起级差地租在国家、集体、个人之间的合理分配，否则会造成新的利益失衡。

  土地是特殊生产要素，其特殊之处在于产权权能体系的复杂性和级差地租问题。土地应该市场化交易，但又不能像其他要素那样可以不设前提地自由买卖。因为级差地租，土地用途管制难以避免，而一旦土地由农用转非农用，级差地租如何分配才合理？理论上大部分归社会所有，同时照顾产权人的正常利益才合理。在征地模式下，级差地租的大部分被政府直接获得，而在直接入市模式下，目前看大部分为村集体获得。到底哪种更合理？理论上级差地租大部分应归全社会所有，显然，全部归村集体不合理，在政府功能失调、不能很好代表全社会利益的情况下，归政府所有也不合理。

  其实，只要理论上明确所有土地产权中的规划权和开发权归全社会所有，那么实现其权利的具体模式就不是最关键因素。征地模式之所以问题丛生，根本原因在于政府拥有过度权力，严重脱离法治化、民主化轨道运行。这体现在：地方强烈希望突破土地红线、不以获取合理级差地租而以收益最大化为目标、拥有“强征”的公权力、有向开发商输送利益的动机、土地集体制导致所有权虚置等等。总之，政府既是规则制定者，本身又追求利益最大化，只要这个问题不解决，直接入市模式同样会出现新的利益失衡，如村集体因独占级差地租而产生的强烈卖地动机，社会得不到应有的级差地租份额，村集体利益被代理人占有等等。当前还有一个直接问题，就是地方政府普遍重债压身，自身没有动机推动这项改革，可能需要靠上级政府来“压”。

  可以想见，“土改”每推一步都会引发巨大的利益再分配，衡量“土改”成败的标准，要看它有没有建立起一套长期合理公平的增值收益分配机制。要做到这点，一是要深入研究土地理论，让科学的土地经济学观念成为全社会共识；二是离不开法治护航。高度民主的决策、高度透明的信息披露，对政府行为严格有效的监督，才能抑制政府两种角色混于一身所造成的严重问题。