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  前置程序在控制滥诉，提高司法效率，减轻原告的举证责任上发挥重要作用。一旦废除，我国虚假陈述民事赔偿案件受损者的法律保护，还需要增加哪些配套措施？

  刘文

  2015年12月24日，《最高人民法院关于当前商事审判工作中的若干具体问题》指出：“根据立案登记司法解释规定，因虚假陈述、内幕交易和市场操纵行为引发的民事赔偿案件，立案受理时不再以监管部门的行政处罚和生效的刑事判决认定为前置条件。”

  该意见中，关于虚假陈述民事赔偿案件的前置程序的存废问题，引发社会各界的广泛热议。若废除前述前置程序，将对司法工作产生极其深远的影响。

  制度由来

  关于证券市场虚假陈述的民事赔偿责任，最高人民法院分别于2002年1月15日与2003年1月9日发布了《关于受理虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》（以下简称通知）及《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（以下简称规定）。

  《通知》第二条规定，人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为，须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定。《规定》的第二条则要求若投资人以自己受到虚假陈述侵害为由，对虚假陈述行为人提起民事赔偿诉讼不仅要符合民事诉讼法第一百零八条规定的要件，还需有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书作为依据。

  前述规定对投资者提起民事赔偿诉讼设置了一定的前置条件，即需有关机关先对虚假陈述行为作出行政处罚或者刑事处罚，然后投资者才能依照生效的刑事处罚或者行政处罚决定提起民事赔偿诉讼。

  控制滥诉 提高效率

  首先，有利于控制滥诉，提高司法效率。鉴于目前我国证券市场的发展还不成熟，存在着大量的不规范操作，如果没有前置程序作为第一道屏障，人民法院的受案数量将会相当庞大。滥用诉权、恶意诉讼，明显不利于司法权的有效行使，也会降低司法效率。前置程序的介入使得法官免去了对违法行为认定等专业性问题，可以直接根据处罚结果审理民事赔偿的依据和赔偿范围，极大地减轻了法院负担，提高了司法效率。

  其次，有利于减轻原告的举证责任。由证券监督管理机构或者刑侦部门主动对证券违法行为调查取证并作出有效处罚，免去了原告因不具备专业知识或不清楚诉讼程序等因素而没有及时保存证据，从而丧失起诉能力的情况，帮助原告在起诉阶段解决举证难的困扰。

  第三，有利于避免因法官专业知识匮乏而审理困难。中国证监会及其派出机构是代表国家对证券市场进行监管的政府机关，其专业性要强于法院。前置程序为法官的判断提供依据，以弥补法院在专业知识上的不足，有利于司法的统一性及社会秩序的稳定。

  一定程度削弱诉权

  首先，一定程度上在法律诉讼层面削弱了受害人的诉权。前置程序，其本质是在受害人遵循司法途径维护自身合法权益之前，将判定能否采取维权途径的前提条件及标准付诸于行政机关或执法部门的公权力判定。故在前置程序的条件下，如果行政执法机关怠于执法，那么投资者便无法行使诉权，常此以往会导致司法程序产生对行政程序的极度依赖。而且，根据诉的利益理论，诉的利益是公民直接的个人利益，因此诉权的实现，实质上是公民个人利益的实现过程。前置程序的设定，实际上用一种明确的方式限制了当事人行使诉权，是对当事人诉权的削弱。

  其次，混同了民事诉讼与刑事诉讼的立案及审理标准。按照我国民事诉讼法的规定，只要受害投资者符合起诉条件，即有明确被告，有具体事实和诉讼请求即可以起诉，无需审核其事实理由是否确实充分，也没有其它理由为原告再另行设定额外条件即所谓的前置程序。而刑事诉讼的证明标准是“案件事实清楚，证据确实、充分”。由此可知，刑事诉讼的证明标准明显高于民事诉讼，就同一事实而言，如果刑事判决有罪，那么民事侵权当然成立；但如果是刑事判决无罪，并不当然意味着没有民事侵权。因此，在立案及审理标准上，采取前置程序无疑提升了受害者民事诉讼诉请的立案及审理判定门槛。

  第三，降低了司法执行效率和行政监管效率。前置程序的规定使受到虚假陈述的投资者无法及时得到法律的救济，必须先等行政处罚或刑事判决的确定。由于被行政处罚的对象很有可能成为虚假陈述民事赔偿诉讼的被告，面对即将到来的因败诉引发的巨额赔付，被处罚对象势必会采取各种手段尽量逃避和拖延证券监督管理机构作出有效的裁决，如提起行政复议、行政诉讼等。由此导致的后果是使虚假陈述案件的讼期久拖不决，引发诉讼经济问题，使受害者，尤其是中小投资者不得不仔细权衡提起民事赔偿诉讼的成本和收益。

  另外，我国时下受行政程序繁琐的现状困扰和刑事审判周期漫长的桎梏，会给违法者充分的时间转移、隐匿财产，不利于转换到民事案件后，进入下一步执行程序时，受害者作为申请执行方尚且有产可追。

  多维度完善

  法律保护机制

  基于上述利弊分析，对下一阶段废除前置程序后，我国虚假陈述民事赔偿案件受害者的法律保护措施，可以重点考虑以下几个方面：

  首先，引入集团诉讼或机构代表诉讼模式。《通知》第四条明确规定“对于虚假陈述民事赔偿案件,人民法院应当采取单独或者共同诉讼的形式予以受理,不宜以集团诉讼的形式受理。”所谓集团诉讼，源自美国的Class Action制度，指“在法律上允许一人或数人代表其它具有共同利害关系的人提起诉讼”。鉴于目前我国受害者范围广泛、水平层次不齐、司法救济方式并不规范的情形下，完全可以考虑修改现有法律法规，引入证券集团诉讼制度。当投资者合法权益遭到欺诈或不法侵害时，投资者通过集团诉讼方式在法院提出民事索赔并获得司法救济，可以由具备相对丰富法律常识及投资经验的受害者牵头，代表相关受害者提起诉讼、追踪案件、申请执行、协商赔偿。由此可以相对简化诉讼程序，降低诉讼成本，使得小额投资者的权利得到有效保护。

  同理，如果类似的虚假陈述民事赔偿案件形成规模，则可以考虑形成受害者代表机构，由机构发起人或主要责任人代表广大受害投资者，出席机构协商表决会议、提起诉讼、参与制定赔偿标准及分配方案。

  这种代表机构支持诉讼的模式在很多证券市场都有先例。如我国台湾地区证券市场就设立名为“证券投资人及期货交易人保护中心”的公共非营利组织（NPO），可以由20人以上证券投资人或期货交易人授予投保中心的仲裁或诉讼实施权，再以投保中心的名义向法院提出相应的诉讼。如果以公共机构支持诉讼作为引导证券民事诉讼案件中集体诉讼的突破口，就可以直接以公共机构对上市公司的形式，避免在诉讼过程中个人与集体之间力量悬殊、差异明显，而导致相对弱势方难以有效维权。

  其次，扩大虚假陈述赔偿的追责范围。以会计师事务所为例，《最高人民法院关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》第一条规定：“利害关系人以会计师事务所在从事注册会计师法第十四条规定的审计业务活动中出具不实报告并致其遭受损失为由，向人民法院提起民事侵权赔偿诉讼的，人民法院应当依法受理。”第二条规定：“因合理信赖或者使用会计师事务所出具的不实报告，与被审计单位进行交易或者从事与被审计单位的股票、债券等有关的交易活动而遭受损失的自然人、法人或者其他组织，应认定为注册会计师法规定的利害关系人。”故因虚假审计信息类虚假陈述侵权中的受害人（投资人），可以将会计师事务所或相关个人作为诉讼的适格被告，依照《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第三十条规定，投资人因侵权人虚假陈述而实际发生的损失主要为投资差额损失与投资差额损失部分的佣金和印花税。据此，扩大对虚假陈述案件责任对象的追责范围，进一步要求相关审计机构、保荐单位、审查部门等组织及个人承担连带责任，由此拓宽受害者追究法律责任、获得损害赔偿的救济渠道。

  第三，建设司法部门的专业判定团队。司法部门内部可以参照发审委的模式，召集监管部门、稽查部门、市场交易所、学者、律师和以及投行人士共同组成并设立委员会专家库，一旦对具体涉嫌虚假陈述的某一行为产生疑问，可以随机抽取专家组成委员会参与判定。该等判定可以作为司法审理及裁判的参考意见，甚至针对部分疑难复杂或具有重大社会影响力的案件，可以由前述专家以人民陪审员的形式之间参与案件审理，以便厘清案件事实，认定法律关系，辨别专业问题。

  第四，建立投资者权益保护基金。由于证券市场虚假陈述民事赔偿诉讼耗时长、成本高、举证程序繁琐、投资者分散、诉讼结果不确定等诸多客观因素，导致最终获得赔偿的投资者比例有限。为了保护投资者利益，1970年，美国国会制定了《证券投资者保护法案》，并依据该法案建立了证券投资者保护基金。其强制性要求所有符合美国1934年《证券交易法》第十五（b）条，依法注册的证券经纪商、自营商、全国性证券交易所的会员成为自己的会员，并按照经营毛利的5％。交纳会费，目的是在券商面临破产或倒闭的困境时，使投资者的利益依然能够得到有效保障。

  我国目前有针对证券公司被托管、关闭或破产而设立的证券投资者保护基金有限责任公司，根据《中国证券投资者保护基金有限责任公司受偿债权管理办法（试行）》规定，保护基金公司仅仅是使用保护基金收购个人债权，在弥补客户证券交易结算资金缺口后，依法形成保护基金公司对被处置的证券公司的债权。这是取代投资者成为索赔主体的一种制度设计。

  投资者通过证券交易所股东大会网络投票系统进行申报，即可成功与基金出资人达成和解。保护基金在充分考虑标的公司上市以来二级市场走势的前提下，可以按照与股票买入时点最接近的揭露日或更正日及其所对应的基准日来计算补偿金额。适格投资者可接受补偿，与基金出资人达成和解；不愿意接受和解方案的投资者，可以向专业的证券纠纷调解机构申请调解；调解不成或不愿调解的，可以在与基金出资人达成仲裁协议后，向专业的仲裁机构申请仲裁；投资者也可依法向有管辖权的人民法院提起诉讼。

  这种保护基金的模式，可以为投资者提供了一条更为便捷快速的求偿途径，保证投资者可以极低成本获得充分的补偿，也实现了投资者多元化救济的市场监管目标。

  前置程序的存废，只是虚假陈述案件投资者保护模式下的“小动作”，而整体提升市场维权的战略高度，加强对虚假陈述之违法违规行为的打击力度，仍需要在立法、司法乃至执法层面，进一步细化规则制定以及方案设计，由此才能全方位、深层次完善对投资者权益的法律保护。

  （作者单位：广东盛唐律师事务所）