证券时报多媒体数字报

  2月21日，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（简称《意见》）正式发布。该文件也是中央城市工作会议的配套文件。

  中央之所以空前重视城市工作，在于我国城镇化率已经超过了50%（根据国家统计局发布的数据，2015年我国城镇常住人口77116万人,占总人口比重为56.1%），城市集中了大部分生产要素，中国已从“农村社会”迈入“城市社会”，城市工作与经济和社会发展的关联度，远比过去农村人口占主体时要紧密得多，因此城市发展的理念亟须改革完善。

  如果说上世纪70年代末发轫于农村的改革实现了生产力的初次解放，那么在城镇化率过半后，城市的改革则事关生产力能否获得再次解放。这在经济下行压力加大，将经济增长维持在合理区间运行已成首要调控目标的今天，意义尤为重大。毫无疑问，城市是今后相当长一段时期里经济和社会发展的战略高地。中央以最高层次决策来谋划城市发展问题，这是很有深意的，因为搞好了城市发展，中国的发展问题就会解决一大半。

  然而，目前城市工作还远不能支持发展需求。一方面，尽管名义城镇化率已达到56%，但城镇化的质量还比较低，如果以“人的城镇化”标准考核，实际城镇化率远远低于50%。目前，特大城市面临人口过剩、资源短缺和盲目“摊大饼”等问题，而中小城市的转型升级却遭遇了人口流失的困境。在这样的形势下，中央提出“加强城市工作”显然具有重大战略意义。

  综合而言，未来城市发展有如下几个问题值得重视：

  第一，在城市发展观念上，中央强调要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。相比于过去以房地产开发为核心的快速城镇化，尊重城市发展规律无疑是对的。城市是非常复杂的系统，依据功能定位、发展定位的不同而具有不同的发展路径。从这层意义上讲，强调“顺应城市发展规律”，首先要调整的是城市发展理念，其次是根据城市规律来规划和布局城市发展。未来的城市规划，是融合了经济、产业、空间、社会学等多个学科领域的综合规划，需要更加的客观科学。

  第二，在城市发展方向上，更加尊重人本和自然。“以人为本”、“公众参与”等字眼不断出现在行文中，“十三五”规划建议也提出“要推进以人为核心的新型城镇化”，这意味着未来的城市规划、建设和管理，都需更加的人性化。只有通过科学的以人为本的管理思路，才能发挥城市发展的应有效用。而与人性化相呼应的是尊重自然。此次《意见》提出了“让城市更自然、更生态、更有特色”。从城市发展的角度来看，城市发展到一定阶段，会有一个“再生态化”的过程。当前，国家高度重视生态文明建设，大力推动生态红线保护、海绵城市建设等一系列重大的生态战略，对于处于工业化中后期的地区，尤其是大城市来讲，一场“再生态化”革命即将开启。

  第三，在未来城市发展蓝图中，“特色”也是最鲜明的关键词之一。《意见》强调要着力塑造城市特色风貌，提出建筑八字方针“适用、经济、绿色、美观”，明确要求地方应拒绝“大洋怪”建筑。可以说，塑造城市特色、守护城市记忆，是推进城市可持续发展的重要精神动力。城市特色是历史与现实的融合，是传统与现代的交汇，是物质文明与精神文明的邂逅，贯穿于城市总体风貌之中，体现在市井生活之中。而科学的规划与设计，则是留住城市特色的关键。因此，厘清城市规划、城市设计的思路，才能预防与杜绝“千城一面”的现象。

  第四，城市群发展将成为未来城市化发展的重点。中央提出，要以城市群为主体形态，优化提升东部城市群，在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市。中央希望以更具有全局性的城市发展思路，通过在空间上更有带动作用的城市群发展，改变过去单一的点状城市发展，更多对区域经济形成带动作用。要形成健康的城市群，不仅仅是基础设施的联通，更重要的是产业方面的协同发展和错位发展，这就要求各地方政府梳理自身发展的资源禀赋，明确比较优势，才能免于城市之间的恶性竞争，利于协同发展。

  第五，注重提高城市工作的系统性。《意见》强调依法治国，指出未来违反城市规划将被严肃追责，并明确我国将原则上不再建设封闭住宅小区，严控开发区和城市新区设立。近年来，我国各地在通过新城建设带动经济发展的过程中暴露出盲目求快、资源浪费、过度扩张等问题，使得城市扩张规模严重超出了可吸纳的人口数量。数据显示，1990年到2010年，我国城镇建成区面积从12252.9平方公里扩大到40533.8平方公里，将近每10年扩大一倍。但与之相比，人口城镇化的增速却相形见绌。面对这种情况，迫切需要城市规划中指导思想的转变。

  第六，对城市发展工作的重视将对深刻影响房地产业的发展。《意见》提出了未来深化城镇住房制度改革的两大方向，即以政府为主保障困难群体基本住房需求，以市场为主满足居民多层次住房需求。显然，这可能对中国今后的新型城镇化下半场、房地产市场的市场容量、房地产市场发展空间，以及如何在城市发展中体现供给侧改革等方面，都会产生重要的影响。

  虽然中国未来城市发展方向已经明确，但是目前城市工作依然千头万绪。比如，城市房地产去库存，涉及下游钢铁、水泥、玻璃、电解铝等数十个产业能否“去粗取精”，找到既维护产业景气度和适当就业率，又顺应低碳发展、城市空气治理的基准产能；优化城市功能和空间布局，涉及产业能否合理转移、城市发展空间能否拓展；提升城市管理水平，涉及城市居民的生活质量能否提高，消费潜力能否挖掘出来等问题。这些是城市工作应该强化的方面。特别是在当下的转型关口，城市工作需要做到既能保证适度增长，又要提升发展质量，还要起到撬动个税、房产税等财税制度的改革进程，实现这种平衡，绝非易事。

  尤为值得一提的是，要警惕城市发展投融资的过度与失衡。当前，地方债已然进入偿债高峰期，如何在清理存量债务、化解地方债风险和满足地方政府的合理融资需求之间取得平衡，对政府和市场而言都面临很大的挑战。在“新常态”经济下，面对当前“一带一路”、基础设施建设、区域经济合作的机遇与挑战，如何解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题，逐步推进市政债券的发行，建立地方政府市场化的投融资机制，降低财政风险和金融风险，完善地方政府债务风险管理等相关制度值得深入探讨。