证券时报两会报道组

  全国人大代表、银保监会信托部主任赖秀福在今年两会提交了一份关于加快修改银行业监督管理法的建议。赖秀福对证券时报记者表示，《中华人民共和国银行业监督管理法》自2004年制定实施后，仅在2006年修改过一次，部分规定相对滞后，面对新的实践问题和监管形势，难以满足监管实践需要。因此，为统筹建设现代金融监管法治体系，从制度层面解决金融违法成本偏低、新兴领域监管制度空白、完善风险处置机制等问题，有必要对《银行业监督管理法》进行修改，从制度层面解决银行业监管面临的实践问题。

  法律责任覆盖不全面

  加强金融机构股东监管

  近年来，金融监管部门加强非金融企业投资金融机构的监管，常态化开展股权和关联交易专项整治，银保监会先后公开4批违法违规股东，稳妥有序清退高风险机构违规股东股权。

  赖秀福认为，金融机构股东违法行为严重危害金融安全。当前，股东违法违规行为已经成为银行业金融机构，尤其是中小机构风险事件的主要根源。股权结构不透明、入股资金不合法、违规开展关联交易等问题，严重侵害金融机构、存款人和社会公共利益，危害经济安全和金融稳定。

  去年以来，省联社改革驶入“快车道”，有报道统计，在各省纷纷披露的“十四五”金融规划中，至少有13个省份将“省联社改革”写进“十四五”金融规划。银保监会主席郭树清近日表示，省联社改革重要的一条，是吸取过去的教训，对股东进行严格审查。不能再形成一股独大，关联交易，挪用资金，直接把银行资金或是保险费用于加杠杆，用于搞其他投资。

  然而，从法律制度层面看，《银行业监督管理法》以银行业金融机构为监管对象，缺少股东监管的法律授权，金融监管部门对违法股东进行监管、采取措施、实施惩戒的法律依据不足。

  赖秀福对此建议修订《银行业监督管理法》，扩大监管对象范围，将银行业金融机构的股东纳入金融监管，强化对银行业金融机构股东事中和事后监管，确定股东资质条件、法定义务，赋予金融监管部门对股东采取监管措施、实施行政处罚的行政权力。同时，适当明确穿透监管原则，对可以实际支配、控制金融机构的实际控制人监管提供制度依据。

  赖秀福还认为，《银行业监督管理法》法律责任覆盖不够全面，针对金融机构股东、外包机构等违法主体的法律责任缺失，对违反公司治理、侵害消费者权益、从业人员单独实施等违法行为缺乏有针对性的处罚条款。行政处罚力度不足，罚款金额较低，处罚手段有限，难以适应金融监管实际和实践需要。

  “建议《银行业监督管理法》总结梳理处罚工作经验，研究设计处罚具体条款，提高金融违法成本。”赖秀福称，一是扩大法律责任覆盖。针对股东关联交易、公司治理、金融科技、互联网金融等重点领域，科学设置处罚条款，实现金融违法责任的全覆盖。二是加大行政处罚力度。结合经济社会发展情况、资产业务规模以及违法所得等情况数据，提高处罚数额，提高违法成本，切实发挥处罚的惩戒作用。

  加大第三方机构监管规制

  随着金融科技和金融创新的迅猛发展，银行业金融机构与第三方机构的合作范围愈加广泛，已经扩展延伸到信息科技、会计、法律、资产评估等诸多专业服务领域。

  赖秀福认为，当前，相关第三方机构的从业行为对银行业风险情况和监管判断具有显著影响。例如，会计师事务所、律师事务所、资产评估等专业机构在出具审计报告、评估报告、法律意见书等专业意见时，提供虚假报告或隐瞒重要事实，严重影响监管部门对金融机构的综合评价判断。同时，部分互联网平台利用数据、科技、流量等资源优势，渗透影响金融业，也引发了一系列问题。因此，有必要对与银行业金融机构合作的第三方机构作出适当规制。

  赖秀福建议，应加大对第三方机构的监管规制。建议有关主管部门、行业自律组织对注册会计师、律师等加强从业管理和自律规制，规范从业行为，加大对其违反业务规范的行政责任、刑事责任追究。

  同时，在《银行业监督管理法》中，对信息科技公司、互联网平台、会计师事务所、律师事务所等为银行业金融机构提供服务或合作的第三方机构，增加延伸监管授权，明确其提供虚假报告、隐瞒重要事实等严重违法行为的法律责任，加强风险防范。

  亟需完善风险处置条款

  为推动问题金融机构有序化解风险，近年来，我国金融监管部门除了按照“一企一策”的思路化解数个高风险金融机构的风险外，在补齐监管法规制度短板方面亦作出不少有益尝试。

  例如，成立存款保险基金管理公司，以单独的基金管理团队实现存款保险机构的实体化，并在《人民银行法（修订草案征求意见稿）》中赋予存款保险基金早期纠正和风险处置的权力。在《商业银行法（修改建议稿）》中对所规定的风险处置要求进一步细化，建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制，规范处置程序，严格处置条件。实施《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》，借鉴国际经验，要求银行保险机构制定“生前遗嘱”，提前规划重大风险情况下的应对和处置措施，提早预判和处理可能面临的障碍。

  不过，金融机构风险处置机制仍有待进一步完善。赖秀福就认为，目前，我国银行业风险处置条款散见于《银行业监督管理法》《商业银行法》《人民银行法》《存款保险条例》等多项法律法规中，规定过于原则，法律授权不充分，缺少有效处置工具，影响风险处置效果。随着金融市场的不断发展，银行业机构竞争日趋激烈，中小银行风险事件频发，破产风险加大，亟需修改完善风险处置条款，在《银行业监督管理法》作出系统化制度安排。

  赖秀福建议，应深入总结近年来中小银行风险处置实践经验，结合银行业特点和监管需求，在《银行业监督管理法》中建立风险监测识别、早期干预、接管托管等系统化风险处置机制，明确各处置阶段的触发条件、处置目标以及可采取的行政措施，提高风险处置效果。