证券时报多媒体数字报

  见习记者 童璐

  证券时报记者近日在安徽多地进行实地调研，关注安徽农村土地流转状况。目前安徽全省绝大多数土地流转以农用地的土地承包经营权流转为主（见证券时报12月4日A5版刊发的《安徽铜陵、定远土地流转现状调查》），但部分试点地区已开始探索农村集体建设用地流转机制，尤其是宅基地流转和退出机制。

  安徽省宁国、铜陵、芜湖等地此前已相继推出农村土地产权改革等方案，涉及农村土地确权、房屋发证、宅基地退出补偿等内容。但从个别地方来看，农户主动退出宅基地的意愿较低，进展不快。

  而在农村集体建设用地流转机制的顶层设计上，依然着墨不多，多位安徽地方政府相关人士向记者表示，政策敏感，无权解读，静待省里、中央进一步出台相关细节。

  多地“试水”

  宅基地有偿退出

  宅基地流转和退出机制是土地改革中较为重要也较为棘手的一环。

  宁国市的办法是，明确自愿退出宅基地的农民，在法定范围内可获得政府4~6万元/亩的补助，超过法定范围最高标准的部分为2~3万元/亩。据该市政府内部人士透露，退出后的宅基地将按照“宜耕则耕，宜林则林”的原则进行复垦，复垦后的土地由原退出人优先承包经营。但目前退出后的宅基地尚未入市流通。

  事实上，宁国市早在2011年就被选为统筹城乡土地使用制度综合改革试点。拿当地政府工作人员的话说:“我们做了三年的土地流转工作，取得了一点成绩，但也才开了个头”。

  铜陵市凤凰山村则尝试了另一种方式。村委会拟以3万元/亩的价格征地50~60亩，用于建设现代化新农村小区，村中2167户村民均有资格申请按标准自建或购买小区内新建住宅。

  凤凰山村村委会副主任张斌介绍，目前村民户均宅基地面积都在1亩以上，新农村小区内宅基地使用面积为每户160㎡；农户移居后如自愿退出宅基地，也可获得约3万/亩的补偿。

  “但目前主动退出宅基地的村民较少。”张斌称。

  铜陵市政策规定，土地整治取得的建设用地指标应当首先满足农民建房、基础设施和公共服务设施建设，并为当地农村集体经济发展留足用地，节余的建设用地指标流转所得纯收益应全额返还农村集体经济组织。

  也就是说，如果100户凤凰山村村民实现移居新小区、退出原有宅基地，以每户节约500㎡计算，凤凰山全村可以节余出至少5万㎡的建设用地指标可供流转，而村民也可以享受更好的生活环境。

  值得注意的是，铜陵市政策明确规定，集体土地不允许用来做商品房开发，宅基地不可买卖。

  张斌告诉记者，凤凰山新农村小区申购和交易者目前仅限于集体经济组织成员，待未来更多实施细则的出台后，村集体希望可以引进配套的旅游、工业、商业等。

  集体土地流转的前提是确权。据铜陵市城乡一体化办公室副主任钟和平介绍，从2012年起，铜陵开始进行农村集体土地房屋测绘、发《房地产权证》等工作，集体土地房屋“确定身份”后，农民可用于自由租赁、抵押贷款等。

  目前铜陵市集体建设用地均已发放完毕；农村住宅房产证已发放逾千份。除铜陵外，安徽宣城等市也小范围试点了农村房屋产权抵押融资。

  据了解，安徽省政府曾经研究过《安徽省农村宅基地管理办法》草案，后因考虑国家将有大的政策调整，暂停了下来。安徽国土资源厅人士建议，现在政策即将明朗，安徽省将适时启动这个办法的立法进程，为建立农民宅基地退出机制提供支撑。

  谨慎探索

  农村建设用地流转

  安徽省财政厅数据显示，2011年安徽全省村庄建设用地面积1.14万平方公里，占城乡建设用地总量的72%。如能实现“同地同权同价”，这将是个巨大的市场。

  记者从宁国市政府相关人士处获悉，宁国现已搭建了一个城乡统一的土地交易市场，国有土地和农村集体土地可在同一平台上进场交易、采取相同的规则，但目前农村土地的流转仍然局限于农业用地，集体建设用地流转并未破冰。

  上述宁国市政府相关人士表示，集体建设用地未较大规模流转的一个原因是，受现有的《担保法》、《土地管理法》、《物权法》等法规制约，集体建设用地不能用于抵押融资，因此使得有意向进驻的工商业企业因无法拿该类地块去融资，最后导致交易成本过高迫使企业放弃进驻。

  一位不愿具名的铜陵市政府相关人士也指出，集体建设用地流转如能进一步发展，需要更多法律和政策上的调整。 “集体建设用地和国有土地的差别到底在哪，如何明确集体土地进入市场的主体、范围和条件。”他称。

  不过，在探索如何流转集体建设用地上，铜陵市已“先行一步”，试水相关具体细则。去年8月，铜陵市出台了《集体建设用地有偿使用和使用权流转管理试行办法》，对流转双方和收益分配作出了一些规定：对工业、商业、旅游、娱乐等经营性建设项目用地，集体经济组织可以采取招标、拍卖或挂牌出让的方式提供土地使用权；土地使用者按照合同的约定，向所有者支付土地有偿使用费，包括土地出让金、租金等。

  在收益分配上，铜陵市政府规定，使用者应当按照集体建设用地有偿使用费10%向市、县人民政府缴纳土地增值收益，剩余的90%归集体经济组织所有，纳入其集体财产统一管理。

  除了上述农村建设用地通过招标、拍卖或挂牌出让的方式直接入市外，城乡建设用地增减挂钩也是实现流转的方式之一。

  多位接近政府的人士在调研中向记者表示，整治后经依法确认的补充耕地指标和建设用地指标，可以按有关规定有偿调剂使用。如果采用城乡建设用地“增减挂钩”的方式，市县级土地行政管理部门可以在符合规划的前提下，通过整治农村土地节约出的指标，申请城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的周转指标，将置换腾挪出的土地用于解决城镇发展用地问题。

  但无论是集体建设用地直接入市流转，还是将节约的指标有偿流转供城镇建设使用，上述农村建设用地流转均以“依法”和“符合规划”为前提，需向安徽省土地管理行政部门提出申请。而目前顶层设计上的制约，成为掣肘试点地区流转的重要原因。

  一位不愿具名的当地政府人士表示，农村集体建设用地流转机制探索已进入深水区，现行的很多试水政策仅允许在试点区内小范围内操作。

  集体建设用地流转

  静待细则

  11月12日，安徽省政府出台《深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，表示将“允许集体建设用地依法流转”。据《意见》出台已逾半月，政府仍未发布相关实施细则。

  从眼下看，纵观目前安徽省内多地的土地流转改革，主要集中在土地确权和宅基地有偿退出这一块，与市场“农村土地直接入市”的期待有相当大的差距。对此，记者多次致电安徽国土资源部门人士，均被告知无权解读相关政策，“目前正等待下一步细则出台”。

  不过，据接近安徽省国土资源厅人士透露，从部分试点地区情况来看，安徽省土地流转正结合土地整治、乡村整治等工作稳步前进，未来将通过“农民向社区集中，土地向规模集中”，在不减少耕地的情况下增加城乡建设用地供给；将逐步完善集体建设用地流转机制，在确权发证基础上进行租赁、转让、抵押等多种方式流转，盘活土地资产；建立宅基地有偿退出机制，农房、小产权房近期无“扶正”可能。

  另据记者了解，安徽省内20个试点城市将在2015年底前完成农村集体土地确权全覆盖，2017年底前完成全省集体土地确权工作。但在土地规划如何改变，农村土地如何流转用于城市建设方面，和政府土地收储的收益分配方式上都不甚明确。未来如何实现《决定》精神“与国有土地同等入市、同价同权”，并“合理提高个人收益”，值得继续观察。

  一些小的细节或许能暗示出未来的改革方向。日前，安徽省委书记张宝顺公开赞扬了安徽的农村土地综合整治工作，“有效推进‘空心村’治理，腾出大量的建设用地，又能为美好乡村建设注入大量的资金，是一件一举多得的好事”。

  而在安徽省国土厅内部召开的深化土地制度改革讨论会上，土地储备中心副主任汪建中表示：“要在总结宁国市试点经验的基础上，建立规范的土地交易市场，要严格执行土地总体规划和用途管制制度，在管住管好增量和存量的同时，重点把流量管起来。”