证券时报多媒体数字报

  【说法不武】

  立法权作为一种重要的公共权力同样存在被滥用的可能。在扩大地方立法权的同时，要将地方立法权关进制度的笼子里。

  近日，山东省十二届人大常委会决定，自今年12月1日起，全省17个设区市将可以制定地方性法规。同时，河北廊坊等4市、广西柳州等6市均由所在省（区）人大常委会授权，于今年8月1日开始行使地方立法权。

  在相当长一段时间内，我国拥有地方立法权的地级市仅49个。除各省省会、自治区首府和4个经济特区外，先后共有18个地级市享有地方立法权，其他地级市有些申请了20多年，也未获成功。今年3月15日，随着修改后的《立法法》决定草案的通过，拥有地方立法权的城市扩至所有284个设区的市。在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，这些城市今后可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。近日一些城市能够获得立法授权，依据正是来源于此。

  扩大地方立法权，是进一步深化地方改革的迫切需要。不少城市管理中的问题，如生态环境保护、城市建设、历史文化保护等领域都需要靠立法来保护。在获得“立法权”之前，城市只能用规范性文件或其他行政手段进行管理，结果经常造成法律依据不足、指令随意等问题。像道路管理、违建处置、垃圾分类等问题，由于在实际执法过程中涉及多个部门，而各部门又按照自身的管理依据执法，容易存在职能交叉和管理盲区，甚至同城不同规、同罚不同数，严重影响执法效果。因而，通过地方性法规来进行规范，可以避免管理部门之间“踢皮球”的现象。

  法律有着比一般规范性文件更严格的产生程序，要充分吸纳民意，地方立法亦不例外。法律具有权威性，在程序上必须严格遵照《立法法》的规定，坚持民主立法、科学立法、开门立法，不能像多数红头文件一样内部运作闭门造车，在立法时要更多地通过座谈会、论证会、听证会及网上公开草案文本这样一些形式来吸收公众意见。

  《立法法》修订前，仅有“较大的市”拥有立法权，赋予“设区的市”地方立法权，有利于充分发挥地方的主动性和积极性。

  “较大的市”原本是一个为解决地级市立法权而创设的法律概念，它最早出现在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条规定中，专指由国务院批准为“较大的市”的城市。它不是一个地理概念、经济概念或者规模概念，而是法律概念，一旦获得“较大的市”地位，就拥有了地方性法规和地方政府规章的立法权。此后，《立法法》规定了两个“较大的市”的概念，一个是狭义的，一个是广义的，现在实际存在的狭义的（即国务院批准的）“较大的市”有18个。设立“较大的市”的初衷主要是解决地方政府最为实际的立法权问题。修订后的《立法法》统一赋予设区的市立法权，回避了“较大的市”概念上的模糊性，可以消除近年来愈演愈烈的“较大的市”争夺战。

  赋予设区的市立法权，有必要设立严格的法律标准，同时要明确立法权的范围事项和立法程序以及监督纠错机制。属于中央专属立法权限的，地方不得染指。设区的市的上一级人大必须依法强化对“较大的市”地方立法的监督。

  在加快城镇化建设的新形势下，“设区的市”或许可能发挥独特的作用，可以利用地方立法权为当地城镇化建设保驾护航，自主处理一些与城镇化建设有关的棘手问题。

  不过，立法权作为一种重要的公共权力，同样存在被滥用的可能，防止立法腐败也是反腐败的应有之义。在扩大地方立法权的同时，要从源头上防止立法腐败，避免地方利益保护主义，要完善地方立法的评估和监督机制，将地方立法权关进制度的笼子里。

  一言以蔽之，要把设区市的地方立法权关进制度的笼子里，284个设区市获得立法授权，在破解“踢皮球”问题的同时，也要防止地方立法权扩张可能滋生的立法乱作为等乱象。

  （作者系司法部《中国司法》杂志总编）